清代版图辽阔，民族众多，宗教信仰各异。作为主体统治民族的满洲，除了原始的萨满崇拜遗俗外，原本没有统一的明确的宗教信仰。如何协调国家版图内各民族的不同精神信仰与自身意识形态的差异，确实是考验清朝统治者的执政能力和政治智慧的难题。应该说，清朝统治集团很好地解决了这一难题，其政策核心是超然教外，恩威并施。在宗教不损害政治的前提下，承认各教的合法地位；坚持政教分离，既不佞信，也不过度干预；扶持黄教，同时也严格管理。最终达到了宗教为大一统政治统治服务的目的。
一 蒙藏佛教的管理制度
（一）入关前后金（清）对黄教的政策
清朝建立者满族，本无统一的宗教信仰。但统治者在与蒙古的交往中逐渐意识到蒙古笃信的黄教所具有的独特而重大的影响力，因而确立了保护黄教的政策。
入关前，在与蒙古科尔沁部结盟、联姻过程中，后金统治者努尔哈赤清楚地认识到了黄教在蒙古社会中的重要地位。天命六年（1621年），囊素喇嘛来到后金汗廷，努尔哈赤亲自接见并设宴款待，“蒙太祖敬礼师尊，倍常供给”。令囊素非常感动，表示死后愿意葬在辽东地方。是年八月，囊素圆寂。“太祖有敕，修建宝塔，敛藏舍利。”但由于连年征伐，未能建塔。延至天聪四年（1630年），才在辽阳城南门外建塔立碑，称其为“大金喇嘛法师”。
皇太极即位以后，继承了太祖重视、优遇黄教的政策，蒙古各部的喇嘛纷纷前来后金，推动了漠南各部的归附进程。为此皇太极决定“虔造寺宇供养”，以示尊崇释教。这座喇嘛寺，就是建于沈阳的实胜寺，俗称皇寺或黄寺。崇德三年（1638年）寺成，奉祀嘛哈噶喇佛于佛寺内。由此，后金获得了蒙古喇嘛教的最高保护者的身份。每年正月，皇太极都会率诸王、群臣到实胜寺礼佛，赐喇嘛宴饮或银两，有时还会请来访的厄鲁特使者入观。蒙古贵族亡故，则依蒙古之礼节，请实胜寺喇嘛讽经超度，如亲王额哲和出身蒙古的宸妃的葬礼即是如此。皇太极还在沈阳城四门外各建一寺，“每寺建白塔一座，云当一统”。明确将保护黄教与政治统一目标联系在一起。当时即称为“护国寺塔”。这四座寺院，俗称四塔。
随着辖境内蒙古人的增加，立法保护佛寺提上日程。天聪六年（1632年），在针对察哈尔的军事行动开始前，皇太极特别颁令：“不得毁坏庙宇，侵犯寺庙财产，违者死！不得扰害僧人，夺其财物；不许屯驻庙中，违者治罪！”是年六月，满蒙联军占领漠南蒙古宗教中心归化城，皇太极严令保护葛根汗庙（应即美岱召），并将谕旨悬挂于葛根汗庙之中。1634年8月，发生了御前侍从毁坏元上都废庙的事件，皇太极给参与者以鞭笞并贯穿耳鼻的严厉惩罚。
崇德元年（1636年）十一月，喀尔喀车臣马哈撒嘛谛汗、土谢图汗、喀尔喀呼图克图喇嘛与皇太极之间的喇嘛使团往还，不仅密切了双方之间的政治、经济往来，还通过黄教信仰这条纽带，把西藏和厄鲁特（即卫拉特）部也联系在一起。翌年八月，喀尔喀三汗会议后决定，联合厄鲁特四部落响应后金提议，计划共同遣使西藏延请达赖喇嘛东来，为此特向清廷派出了联合使团。清廷于是年冬，派车臣等三人携书信访问土伯特汗（藏王）和大呼图克图（达赖）。由于某种原因，最终未能成行。崇德四年（1639年），清廷再次组建了以额尔德尼达尔罕、察罕喇嘛为首的使团，携有致“图白忒汗”（即西藏藏巴汗）和达赖喇嘛的书信，表明自己“特遣使延致高僧，宣扬佛教，利益众生”的意图，期望会合蒙古使者后一同前往拉萨。虽然因为扎萨克图汗部与清朝的敌对状态，清朝使团滞留于归化城未能成行，但显然已经意识到了尊崇喇嘛的巨大效用，看到了黄教对于蒙古人的凝聚力以及通过蒙古罗致西藏的可能性。
几乎与此同时，西藏格鲁派方面也在关注东方的明清争端。崇德五年（1640年）一月，班禅和达赖共同决定向东方女真遣使。七年（1642年）十月底，来自西藏的以伊拉古克三呼图克图、厄鲁特人戴青绰尔济（藏文译名赛青曲结）为首的联合使团来到盛京，受到盛情招待。使团逗留长达数月，进行了充分接触。八年（1643年）正月，清朝派出了以察罕喇嘛为首的大型使团携带敕书、礼物回访。因为不明青藏高原政情，使团似乎并无明确使命，“不分服色红黄，随处咨访，以宏佛教，以护国祚”。明显具有礼节性和试探性。藏文史料载明，使团有召请达赖的使命。顺治元年（1644年）冬末，使团抵达拉萨。通过此次成功互访，整个黄教世界联结在一起，而新崛起的清朝，已俨然执其牛耳者。为未来喀尔喀、厄鲁特和西藏进入清朝版图，奠定了重要基础。
满洲统治者在重视、保护黄教，优礼喇嘛的同时，基于对其消极面的理性认识，对其管理也是严格的。其政策又体现出抑制的一面。首先是严禁喇嘛的不法行为。崇德元年（1636年）初，皇太极曾指出：“喇嘛等口作讹言，假以供佛持戒为名，潜肆邪淫，贪图财物，悖逆造罪。又索取生人财帛、牲畜，诡称使人免罪于幽冥。其诞妄为尤甚。喇嘛等不过身在世间，造作罪孽，欺诳无知之人耳。至于冥司，孰念彼之情面，遂免其罪孽乎？今之喇嘛，当称为妄人，不宜称为喇嘛。乃蒙古等深信喇嘛，靡费财物，忏悔罪过，欲求冥魂超生福地，是以有悬转轮、结布旛之事，甚属愚谬。嗣后俱宜禁止。”揭露可谓入木三分，措施也很严厉。接下来又立法限制喇嘛庙的规模和喇嘛的行为。如寺庙不准“容隐奸细”，违者杀；隐藏逃人者，发为奴；册外增加徒众者，发为奴；私建喇嘛庙、私自出家者，问罪；不遵戒律者，勒令还俗娶妻；不从者阉割。王公私留喇嘛在家，同样是违法行为。
优容与限制构成了后金（清朝）黄教政策的两面。尊宠而不佞幸，是满洲统治者不同于蒙古皇帝的重要区别。其黄教政策基于政治需要而不是内心信仰。皇太极清楚地认识到蒙古佞信喇嘛教的历史教训，“蒙古诸贝子、自弃蒙古之语。名号俱学喇嘛。卒致国运衰微”，并以此作为制定政策的基础。
（二）教区划分与敕封高僧
清代在黄教管理上，意义最为重要的举措就是通过敕封高僧的方式划定了前藏、后藏、外蒙古和内蒙古四大教区，稳定了蒙藏地区的政教秩序。
在黄教的等级序列中，活佛等高僧位居顶端，在徒众中有巨大影响力，“尊之若神明，亲之若考妣”，对其依赖达到“可否惟命”的程度。活佛当中，达赖、班禅二系地位至尊，乾隆皇帝说得非常明白：“盖中外黄教总司以此二人，各部蒙古一心归之，兴黄教所以安众蒙古，所系非小，故不可不保护之。”两者相较，达赖更是首屈一指，“天下蒙古皆尊奉达赖喇嘛”。顺治初年召请五世达赖喇嘛，正是为了安抚喀尔喀蒙古。
五世达赖晋京和他后来支持噶尔丹侵入喀尔喀造成的巨大危机，使清朝认识到了黄教领袖影响力的两面性，决心在宗教领域也实行“众建以分其势”的政策，将其权威限制在一定范围内。康熙三十年（1691年）多伦会盟时，对率领喀尔喀万众来归的哲布尊丹巴呼图克图大加表彰，“旨升第一世哲布尊丹巴呼图克图为大喇嘛，任以喀尔喀宗务管理之权，待以喀尔喀有司百官首班之礼”。首次对达赖教权进行分割。雍正元年（1723年），清廷准“哲布尊丹巴呼图克图，照班禅、达赖喇嘛之例，给予封号，给予金印、敕书，授为启法哲布尊丹巴喇嘛”，进一步提升和巩固了其地位。来自青海的章嘉活佛地位的提升，也在康熙时期。康熙三十二年（1693年），康熙皇帝召青海佑宁寺的章嘉二世进京，授扎萨克达喇嘛职务，总管京师黄教。康熙四十年（1701年），由于劝导青海诸台吉入京朝觐之功，章嘉受命为多伦总管喇嘛事务扎萨克喇嘛。康熙四十四年（1705年），更封其为“灌顶普善广慈大国师，给予敕印”。康熙五十二年（1713年），康熙皇帝更是明定其教务范围，“黄教之事，由藏而东，均归尔一人掌管”。这是对达赖教权第二次分割。是年，清廷决定，“班禅呼图克图勤修释教，敬谨纳贡，照达赖喇嘛之例，给予金册、金印、敕书，锡封班禅额尔德尼”。班禅在黄教中仅次于达赖的地位得以巩固。皇权优先于宗教，清帝对此始终保持着清醒认识，雍正皇帝说：“泽卜尊丹巴胡土克图与班禅额尔得尼、达赖喇嘛等之后身出处甚确，应封于库伦地方，以掌释教。朕为普天维持宣扬教化之宗主，而释教又无分于内外东西，随处皆可以阐扬。昔达赖喇嘛与班禅额尔得尼在西域时，其居住青海之厄鲁特顾实汗等实与之邻近，相与护持。故其教盛行于西藏。自此各部落俱为檀越，踵而行之有年矣。盖宣扬释教，得有名大喇嘛出世即可宣扬，岂仅在西域一方耶！”认为章嘉的声望并不低于达赖、班禅，“张家胡土克图者，西域有名之大喇嘛也。唐古特人众，敬悦诚服，在达赖喇嘛、班禅额尔得尼之上。各处蒙古，亦皆尊敬供奉”。显然并不认可达赖喇嘛的独尊地位。而四大活佛并立局面的形成，最终使达赖喇嘛的法定权威局限于前藏地区。
（三）敕建寺院及管理
黄教系统中，四大活佛之下，是持有理藩院颁给敕印的大喇嘛，名号各有不同，官称扎萨克达喇嘛、副达喇嘛、达喇嘛。他们是呼图克图，不少有诺门汗称号。大喇嘛可以转世，但要报理藩院登记造册管理。徒弟众多的，在蒙古地区有自己的旗，藏区则有专属的寺庙群。他们可以参加喇嘛年班，朝觐皇帝。大喇嘛之下，则是普通的呼图克图，为一寺之主，入理藩院登记册管理。两者合计，前后藏30人，川滇藏区5人，蒙古各部70人，甘肃、西宁35人。普通喇嘛包括格隆和班第，各寺院有限额，持有理藩院发给的度牒（度牒内要写明旗分、籍贯、年龄、职任及所居寺庙名称等信息）、禁条，但不给印信。凡入理藩院登记册的各级喇嘛，皆有定额的钱粮。
最底层的集团由大量的额外僧徒（蒙古称沙毕纳尔）组成。他们没有法定身份，承担寺院各种杂务和力役，但有机会成为普通喇嘛。
（四）对寺院喇嘛提供财政支持
清朝保护黄教，甚至由政府出资供养，并不妨碍其依法管理。康熙皇帝即曾明确指示赴蒙古审案官员，“倘喇嘛有犯法者，尔等即按律治罪，俾知惩戒”。
宗教振兴与管理并重。雍乾时期，蒙古地区的黄教有进一步的发展，但管理也在加强。雍正元年（1723年），仿照达赖、班禅体制，为哲布尊丹巴活佛颁授了掌管哲布尊丹巴呼图克图徒众、办理库伦事务额尔德尼商卓特巴称号和掌管哲布尊丹巴呼图克图经坛、总理喇嘛事务堪布诺们汗称号，各给予敕印。五年更明确提出：“哲布尊丹巴呼图克图，其钟灵大有根源，乃与达赖喇嘛、班禅额尔德尼相等之大喇嘛也。喀尔喀皆尊敬供奉，且伊所居库伦地方，弟子甚众，著动用帑银十万两，修建大刹，封伊后身。”九年，为防止准噶尔骚扰，又将其移至内蒙古多伦诺尔庙保护。乾隆二十一年（1756年），加封其为隆教安生哲布尊丹巴呼图克图。
章嘉系统所受恩遇也颇隆。1727年，雍正皇帝拨巨资于多伦诺尔汇宗寺附近修建善因寺，作为章嘉活佛系统的驻锡地。“著将多伦脑儿地方寺宇，亦动帑银十万两，修理宽广。使张家胡土克图之后身住持于此，齐集喇嘛，亦如西域讲习经典，以宣扬释教。蒙古汗、王、贝勒、贝子、公、台吉等，既同为檀越，朕如此推广教法，建造寺宇，一如西域，令喇嘛居住，讲习经典。于伊等蒙古之诵经行善，亦甚便易。”雍正十二年（1734年），雍正皇帝评价章嘉二世活佛为“实为喇嘛内特出之人”，锡封国师称号并诰命敕书。乾隆二十年（1755年），又照哲布尊丹巴呼图克图之例颁给“总管章嘉呼图克图属下徒众札萨克喇嘛商卓特巴印信”。此外，内蒙古的锡埒图库伦扎萨克达喇嘛，外蒙古的噶勒丹锡哷图呼图克图、额尔德尼班第达呼图克图、东果尔曼珠什里呼图克图、青素珠克图额尔德尼诺颜绰尔济等大喇嘛都获得了封号、敕印和独立管理徒众的权力。
在有利于统治的前提下，清朝对前期的黄教政策，作了一系列调整。这些政策，有的属于规范，多数意在整饬，限制教权。
乾隆四十年（1775年），解除贵族出家当喇嘛的限制，“四十年奉旨，嗣后无论内札萨克、喀尔喀、额鲁特、土尔扈特台吉内，有情愿当喇嘛者，即著照所请准当喇嘛”。但出家以后即不准再干预世俗政务。
甘肃、青海地区蒙藏及“土番”错居，情况复杂。对当地宗教首领，清初曾沿袭明代封授国师、禅师、都纲制度，采取缴回前明印敕换以清朝印敕办法，予以承认。康熙年间以后，逐渐收紧了对宗教上层的控制，原来的“换给”印敕办法，改为“请给”制度。1784年明定，国师称号，非有功绩，不得滥授。“旧给国师印信诰命，即缴送内阁。”新封的只有西宁衮布庙的锡勒图达赖诺门汗和扶佑黄教额尔德尼诺门汗，给予敕印。
甘肃、青海寺院，原拥有土地人口甚众，实力颇大。雍正四年（1726年），清朝借助平定罗卜藏丹津事变余威，曾大力改革。“嗣后令各寺族佃，归并内地为民。所给敕印，尽行收取，不令管辖番众。”乾隆十二年（1747年），统一掌寺喇嘛职衔为僧纲、僧正，由理藩院颁给印信；同时废止国师称号，“嗣后国师之号。均不准承袭”。从而将甘、青僧寺与蒙藏僧寺的管理统一起来。加强黄教管理主要体现在限制僧寺规模方面，特别是寺庙喇嘛限定持有度牒者额数，以此来限定规模。京城寺庙自顺治时创建后黄寺，定剃度喇嘛108人后，又定格隆、班第每年为400人。乾隆元年（1736年）定制，各庙徒众定额内以度牒为凭食粮，限额之外设少量额外僧徒，遇缺递补；无度牒者暂行注册，候补额外之缺。同时规定，每年春秋两季，寺院大喇嘛须向理藩院具结保证并无额外多收及私为班第情形。乾隆中期后建立的热河各庙及东陵、西陵寺院，各级喇嘛都明定额数。
二 “金瓶掣签”与活佛转世制度
（一）坚持政教分离
众所周知，清代是历代中央政府管理边疆民族地区最有成效，也是边疆地带最为稳定的时期。这有赖于清朝制定的一系列周密有效而又符合边疆现实形势的管理制度。其中对藏传佛教影响最大的制度改革就是18世纪末制定实施的规范蒙藏地区活佛转世的“金瓶掣签”制。
地域广大的藏族、蒙古地区尊奉藏传佛教（喇嘛教）格鲁派（黄教），这一格局在清初已经形成。由于西藏社会的“政教合一”传统，藏蒙双方形成了集政治—经济属性于一体的“施主—福田”关系。西藏通过宗教影响蒙古民众，而蒙古贵族则通过政治的保护，控制和影响西藏政局。出身满洲的清朝统治集团，凭借漠南蒙古贵族盟友这一媒介，很早就和拉萨的黄教首领达赖、班禅系统建立了友好关系，入关后，进一步通过册封五世达赖和顾实汗，建立了政治上的领属关系。但是由于清前期的蒙古各部在政治上并未完全统一于清朝，清朝对西藏的政治性统属，不仅不能与西藏对整个蒙古世界的宗教影响力同步统一起来，反过来还经常受到敌视清朝的卫拉特蒙古势力的影响而导致蒙藏地区的政治动荡。这从康熙中期的西藏的真假六世达赖喇嘛之争，之后的准噶尔入侵西藏击杀和硕特拉藏汗事件，雍正初年青海罗卜藏丹津反清事件都可以清晰看到。直到1756—1759年清朝彻底解决准噶尔政权的威胁之后，方才平静下来。
从康熙末年清军入藏，到雍正初年向拉萨派遣驻藏大臣，清朝虽然加强了对西藏地区的管理，但对如何改革西藏政教合一体制一直处于探索阶段，尤其是没有触及达赖、班禅等大活佛系统的转世问题。在政教合一的体制之下，这显然不是一项单纯的宗教权力和内部事务，而是牵扯到西藏的政教权力结构和属民、财富支配的政治问题。又由于西藏本身是喜马拉雅山麓藏传佛教文化圈的中心，对周围的拉达克、布噜克巴（不丹）、哲孟雄（锡金）和廓尔喀（也称巴勒布，今尼泊尔）等部落国家有着强大影响力和直接联系，西藏的政教领袖更迭，也会影响到对外关系。这是清朝通过两次廓尔喀侵藏引发的危机才认识到的。
（二）喇嘛转世实施“金瓶掣签”
乾隆五十三年（1788年）爆发的廓尔喀之变的一个重要诱因，是已故六世班禅之兄仲巴呼图克图与其同父异母弟红教沙玛尔巴活佛围绕巨额赏赐遗产发生纷争，失利的沙玛尔巴出走廓尔喀，勾结其王作为外援，入侵抢掠扎什伦布寺。乾隆皇帝认为根本原因在于活佛转世过程中传统的“护法神指认制度”出现了徇私舞弊，私相传授，“各呼毕勒罕皆出自达赖、班禅二喇嘛亲族及世家子内，积习相沿致有逆僧沙玛尔巴之事”。乾隆皇帝对此格外关注，于五十七年（1792年）降谕：“西藏为达赖喇嘛、班禅额尔德尼驻锡之地，各蒙古及番众人等前往煎茶瞻拜，皈依佛法，必其化身的确，方足以衍禅教而惬众心。今藏内达赖喇嘛、班禅额尔德尼等呼毕勒罕圆寂后，俱令拉穆吹忠作法降神，俟神附伊体，指明呼毕勒罕所在。拉穆吹忠既不能认真降神，往往受人属求，任意妄指，是以达赖喇嘛、班禅额尔德尼、哲布尊丹巴呼图克图等，以亲族姻娅递相传袭，近数十年来总出一家，竟与蒙古之世职无异，以致蒙古番众物议沸腾。嗣后应令拉穆吹忠认真作法降神指出，务寻实在根基呼毕勒罕名姓若干，将其生年月日各写一签，贮于由京发去金奔巴瓶内，令达赖喇嘛等会同驻藏大臣公同念经，对众拈定具奏，作为呼毕勒罕，不得听其仍前任意妄指，私相传袭，以除积弊而服人心。”乾隆皇帝清楚地看到问题的实质是指认制度暗箱操作的任意性。于是因势利导，创制金瓶掣签制度，流弊为之一清。所谓金瓶掣签，即特制一个金奔巴瓶，派人带往西藏，设于前藏大昭寺中，等需要确定达赖喇嘛、班禅额尔德尼及大呼图克图等大喇嘛的呼毕勒罕时，就将备选幼孩内选择数名，将其生年月日、名姓，各写一签，置于瓶内。然后达赖喇嘛念经，会同驻藏大臣，在众人面前签掣产生，以示公允。这一办法既杜绝了护法神等私下操作的问题，又提高了驻藏大臣的权力。清廷为加强其权威性，专门列入《钦定西藏善后章程二十九条》，并纂入《大清会典事例》和《理藩院则例》，以昭永久。这一办法全面禁止了灵童的指认制度，并规定了具备寻访转世灵童资格的寺院范围。从此以后，“凡属蒙古、藏族部落呈报呼图克图大喇嘛的呼毕勒罕出世，只准在闲散台吉或属下人等及唐古特平民子嗣内指认，达赖喇嘛、班禅额尔德尼之亲族，及各蒙古汗、王、贝勒、贝子、公、札萨克、台吉之子孙，均禁止指认呼毕勒罕。凡各地呼图克图及旧有之大喇嘛圆寂后，均准寻认呼毕勒罕”。无名小庙坐床喇嘛，且从前并未出过呼毕勒罕的平常喇嘛故逝后，均不准寻认呼毕勒罕。随后金瓶掣签的地点和办法又有丰富和完善。“各蒙古等所奉之呼图克图甚多，若悉令赴藏识认呼毕勒罕，未免过繁，且道途亦远，蒙古等力所不能。嗣后识认各札萨克等所奉呼图克图之呼毕勒罕，著各盟长拟定。其情愿赴藏识认者，仍照例前往外，其余径报理藩院，缮签入于雍和宫所供金瓶内，令掌印札萨克达喇嘛呼图克图等唪经，与理藩院大臣公同监掣，可省远路浮费。将此通谕内外札萨克永远遵行，将伊等私指王公子弟为呼毕勒罕之事，严行禁止。”由此，京师也具备了宗教权力中心的地位。五十九年（1794年），青海察汉诺们汗的转世，也被列入金瓶掣签范围。道光二年（1822年）定，呼毕勒罕人选，须由该旗加具印结报院，方准入瓶掣签。次年更明定，“嗣后呼毕勒罕，不准在民人幼孩内寻访”。
（三）“公议”与免掣
金瓶掣签制度是藏传佛教中的一项重大改革，触及政教贵族的根本利益，必然会遭遇阻力。僧俗贵族常常以“灵异显著”为由合辞请求免予掣签，清帝权衡之下也会给以批准。如九世达赖就未经掣签，“嘉庆十三年奏准，达赖喇嘛呼毕勒罕寻得时，灵征众著，不复入奔巴金瓶掣定”<插图>。十世、十一世、十二世达赖喇嘛，均遵照圣旨金瓶掣签，皆短命早逝，西藏僧俗归因掣签制度。至寻获十三世达赖灵童时，西藏僧俗再次“恳请恩准免予金瓶掣签，径直认定”。这种例外，实际是定制对现实的变通和妥协。
这一制度的重大意义，不仅在于终结了西藏贵族操控垄断大活佛权位的可能性，而且将活佛选任立法权掌握在清廷手中，保证其程序上的公开、透明，增强了其公信力和权威性。
三 崇儒以笼络中原汉族
清代汉族人口众多，各地习俗也有差异，汉族实无明确强烈的宗教意识和精神信仰。汉人的精神世界主要靠汉文化特别是其中的核心儒家文化来维系，其价值观的核心是伦理纲常秩序。汉族社会中知识精英阶层，既是社会表率，也代表着全民族的价值观念。由于儒家学说的巨大影响力，使其成为汉人的无仪轨的“宗教”，获得了等同于宗教信仰的地位，故西方学者径称儒学为“儒教”。事实证明，清朝通过尊崇儒学，确实获得了统治汉族的预期成效。
（一）“以儒治国”与经筵御讲
清朝作为少数民族入主中原后，一方面采用军事手段镇压反抗势力，另一方面为适应对人数众多的汉族治理的需要，推行“以儒治国”政策，以巩固统治。自宋以来，传统的“华夷之辨”概念侧重维护中原汉族政权，从地缘和血统、文化上否认少数民族的政治地位。明朝与北元的冲突使得以汉族为中心的华夷观愈加强化，《讨元檄文》里“驱逐鞑虏，恢复中华”就是最好的例证。而满洲人在建立大一统中央集权的过程中，势必要转变华夷观，取得正统地位。清朝在雍正皇帝的努力下，在治理思想上，对汉族封建统治者传统的“华夷”观进行创新和发展，反对严华夷之别。并将宋明以来的血统华夷观重新解释为先秦时期的华夷观，即“礼别华夷”。从“中外一体”的认识出发，构建中央集权。所以崇儒是恢复周礼、确立正统的重要途径。且自汉伊始，儒家思想始终作为大一统中央集权的指导思想，与中央政权紧密结合，奉行“以儒治国”的政策既是确立正统的需求，也是因袭历代的治国的常规举措。
首先，清朝为了消解汉族士大夫的抵抗和不信任、不合作情绪，不惜礼遇崇祯帝，为其发丧，同时保护孔孟后裔特权。示天下以推行儒家文化姿态，并实行科举考试制度。以儒家学说为基础，在为政实践中形成了一套以儒学尤其是程朱理学为理论基础的政治思想。
入关之初，清廷为了消弭江南士人对政权的抵抗，宣布继续实行科举制度。顺治皇帝在十月的即位诏书中就将科举事宜列入其中，规定：“一、会试定于辰、戌、丑、未年，各直省乡试定于子、午、卯、酉年。凡举人不系行止黜革者仍准会试，各处府州县儒学食廪生员仍准给廪，增、附生员仍准在学肄业，俱照例优免。一、武举会试定于辰、戌、丑、未年，各直省武乡试定于子、午、卯、酉年，俱照旧例。一、京卫武学官生遇子、午、卯、酉乡试年仍准开科，一体会试。”科举考试制度将广大儒生迅速纳入新的统治体制之下，分化弱化了敌对势力。清军每平复一地，便将科举取士的范围相应扩大。教学和考试内容以儒家四书五经为准。“说书以宋儒传注为宗，行文以典实纯正为尚。今后督学，将四书、五经、《性理大全》、《蒙引存疑》、《资治通鉴纲目》、《大学衍义》、《历代名臣奏议》、《文章正宗》等书，责成提调、教官，课令生儒诵习讲解，务俾淹贯三场，通晓古今，适于世用。”顺治一朝，国家实现了通过科举制度甄选人才，稳定政权的目的。康熙皇帝时期，为招揽有影响力的士人，特设“博学鸿儒”科，进行制科考试。在招揽人才的同时，消弭士大夫们的反满思想。康熙皇帝还将程朱理学的思想贯彻到科举考试中去，并将朱熹在孔庙中的配享位置由东庑先贤之列升于大成殿十哲之次。儒化政策的不断推行下，清廷重新建立了忠君爱国和纲纪伦理观念，争取士民对清王朝的认同。清王朝为了消除满汉差异，下令八旗成员也可参加科举考试，扩大了儒士的群体。“满族统治者是力图使他们与同在官场的汉官的政治文化水平趋近，改变汉族对满族的‘夷’视，增进满族官员与汉族官绅士人在同一文化圈内的沟通，加强政治关系。因而，满族皇帝不仅身体力行，还不断令人将四书五经、史籍译为满文，颁发与满族王公大臣乃至一般贵族官员，作为学习教材。”这一措施一定程度上打破了满汉之间的藩篱，缓解了民族矛盾。
其次，清朝重视儒家传统的家国观念，努力将社会秩序建立在家庭等级制度上。宗族耆老通过习惯法约束州县地方人口，使得社会达到稳定。宗族实为政治、法律的基础单位，通过维持其族内之秩序而对国家负责，整个社会的秩序自可维持。法律通过惩罚破坏这一制度的行为来维护社会秩序，但是不直接干预这一制度的正常运作。即县官通过调解处理民间纠纷，通常考虑情与理，情理就是作为习惯法的价值判断标准，而且情理概念中含有充分注意和尊重各地不同的风俗习惯的要求。由此清朝通过宗族治理地方的模式，使得清朝形成国家与社会的二元治理体制，费孝通先生将其概括为“双轨政治理论”，即中国的封建社会构成，一方面是自上而下的皇权，另一方面是自下而上的绅权和族权，二者平行运作，互相作用，形成了“皇帝无为而天下治”的乡村治理模式。以儒治国体现在治理模式上，将国家与宗族结合在一起，皇权不下县，利用宗亲族老治理。并通过宗族这一基本单位，建立并体现层级分明的国家秩序体系，维护尊卑、长幼、士民和良贱之间的等级差别。
再次，国家治理地方时教化为先，不以法令为辅治之具，因为法令止于一时，而教化施行良久。所以康熙皇帝诏颁《圣训十六条》，以通俗易懂的语言训谕世人守法知礼，务本禁非。嗣后，雍正推扬乃父此训而作《圣谕广训》，在有清一代社会生活中发生了广泛而又深刻的影响。宣讲圣训的场所多是乡约中，明朝时期乡约主要是出于经济目的集结在一定的规范下，并愿意遵守该规范的人们所构成的一种集团或组织。清朝时乡约中心的伦理规定被《太祖六谕》或《圣谕广训》等皇帝谕旨所取代，而且宣讲谕旨的仪式逐渐成为乡约集会的中心内容。由此清代乡约成为地方官指导下的一项国家制度。国家通过教化臣民，达到辨明天理、绝去人欲的目的。
最后，康熙皇帝还采取一系列轻徭薄赋、休养生息的治理政策以“恤民”，如屡次下令蠲免赋税钱粮以减轻人民负担，推行盛世滋丁、永不加赋的政策等。清朝入关后，取消明朝的加派，17世纪40年代后期和50年代初，在重定地税丁额的同时，对战乱区免征税粮。即使是未遭受兵灾的区域，税额皆低于明万历初年的水平。每逢灾荒，朝廷还会豁免赋税，康熙皇帝时期，“水旱灾伤，天行偶沴，而蠲除赈粜特旨屡颁，统计积累赐租之数，已逾万万”。在国家政策影响下，17世纪晚期和18世纪早期的地方官中，盛行的伦理观念是父母官应该尽力防止增加当地赋税额。以上举措使得清初社会经济得到迅速恢复和发展，“康乾盛世”的产生，无疑与统治者以儒治国的政治思想及一系列为政举措息息相关。
经筵制度是指中国古代帝王为讲经论史而特设的御前讲席，是太子东宫教育的延伸。这种体制形成于宋朝，为元、明、清历代所沿袭。“经筵”一词中，其“经”是儒家经典，“筵”为皇帝御前讲席，所谓经筵即由经筵官向皇帝讲述儒家经典。清代经筵制度包括经筵大典、日讲和呈送讲义等。经筵大典专指仲春和仲秋两次御前讲席的开讲典礼，乾隆皇帝在经筵中增加御讲环节，自此成为定制，直至清末。清代的经筵制度在入关前即有所发展。天聪六年（1632年）九月，书房秀才王文奎上疏议论时政，首先谈到“勤学问以迪君心”。奏疏虽然没有明确提到“经筵”，但引用了程颐《论经筵劄子》的话，并提出了具体实施方案，建议：“宜于八固山读书之笔帖式内，选一二伶俐通文者，更于秀才内选一二老成明察者，讲解翻写，日进四书两段，《通鉴》一章。汗于听政之暇，观览默会，日知月积，身体力行，作之不止，乃成君子。”这应该是后金最早的经筵提案。顺治时期大学士冯铨、洪承畴联袂上奏：“帝王修身治人之道，尽备于六经，一日之间，万畿待理。必习汉文，晓汉语，始上意得达，而下情易通。”此时，随着统治势力的扩张，为笼络汉族人士、稳定当前势力范围，六经教育已经是满族帝王不得不学习的内容。
顺治十四年（1657年）九月，皇帝首开经筵。这是清代首次经筵仪式，标志着清代经筵制度的正式确立。日讲每年两个学期，寒暑停课。顺治皇帝在位十八年，共举行六次经筵大典。日讲也是按时举行。康熙前十年，因为大行皇帝守丧，再加上康熙年幼，经筵制度一度中断。康熙十年（1671年）二月初，以吏部尚书黄机等十六人充经筵讲官。十七日，初次举行经筵，三月，以翰林院掌院学士折库纳、熊赐履等十人为日讲官。四月初十日，命日讲官首次进讲，经筵制度恢复。康熙十二年（1673年），皇帝下令日讲不避寒暑，全年无休。康熙皇帝勤学善思，对于四书五经知之甚详，后期可以和经筵官互质辩论。至此，经筵开始增加新的内容。康熙二十二年（1683年）康熙皇帝明确表示过：经筵除了教育皇帝之外，还应当兼有“训导臣下”的功能：“经筵关系大典，自大学士以下，九卿詹士科道俱侍班，所讲之书必君臣交儆、上下相成，方有裨于治理。向来进讲，皆切君身，此后当兼寓训勉臣下之意。庶使诸臣，皆有所警省。”康熙二十五年（1686年）文华殿落成，经筵大典首次在文华殿隆重举行，标志着清代经筵鼎盛达到了顶点。此后，日讲制度终止，经筵次数也逐渐减少。康熙五十年（1711年）春季经筵大典，康熙皇帝反客为主，亲自讲四书和《易经》，经筵逐渐由帝王教育手段变成帝王训政的工具。
康熙以后日讲制度取消，乾隆时期曾一度进呈讲义，要求诸臣议论发挥要统一在程朱理学的思想指导之下，但是因帝王忽视，渐成故套，最终被取缔。乾隆时期，“经筵御讲”逐渐凸显。即经筵大典仪式中，在直讲官讲书、讲经之后新增了皇帝发表“御讲”的环节，“经筵御讲”成为经筵仪式中的固定程序。乾隆朝《大清会典》中，详细记载了整个经筵御论的过程：“鸣赞赞进讲，满汉直讲官四人出至案前。东班西上，西班东上，行一跪三叩礼，复位立。满讲官一人出就案左北面，展讲章进讲四子书毕，复位；汉讲官一人趋过案左，进讲如之。皇帝阐发书义宣示。臣工讲官暨侍班官跪聆毕，兴。又满讲官一人趋过案右，汉讲官一人出就案右，先后进讲经义毕，皇帝阐发经义，各官跪聆，亦如之。”自此，经筵中出现了固定的群臣“跪聆御论”环节。乾隆时期，御论成为经筵中重要环节。从乾隆三年（1738年）春首举经筵之时，乾隆皇帝便亲制御论以宣示。直至乾隆六十年（1795年），共产生经筵御论九十八篇。
乾隆以后，“经筵御讲”本身也形成固定的格式，并一直延续到咸丰时期。经筵进一步失去了其鲜活的内容，更加形式化、呆板化。咸丰以后，经筵大典终止，经筵制度名存实亡。有清一代，经筵御讲制度经历了延续—鼎盛—变质—消亡几个阶段，经筵官的角色也发生转变，最初扮演的角色是“帝师”，他们向皇帝传授儒家经典，历代政治得失，甚至在诸多国家治理事务上献言献策，地位极高。所以经筵大典中皇帝着常服，事后赐宴的做法都是意图拉近与臣属关系的做法。但清前期皇帝素养极高，热衷学习，经筵官“师儒”的角色很难保持，所以皇帝开始从聆听的角色转变为质辩的角色，进而在经筵中占据了主讲地位。经筵御讲制度也由初期的学习儒家文化以拉拢汉族、巩固统治转变为教谕臣工、宣传政治的工具。
（二）延续“衍圣公”封爵
清朝能够在入关后不久即稳固政权，并逐步走向盛世，根源在于充分吸收和利用了汉文化，尤其是对儒家思想的推崇和贯彻。清前期诸帝相继尊奉和阐扬儒家思想，提高祭孔仪制，优渥圣贤后裔，如康熙、乾隆等皇帝还屡次亲祭阙里<插图>孔庙，在消弭“华夷之辨”的同时，逐渐完成了王朝合法性的构建。清帝阙里祭孔的效果，从孔氏后裔、汉人士大夫对清帝的回应和互动之中可以清晰展现出来。由此，清朝统治的根基立足于征服中原汉地并接续汉化传统。
自汉武帝“罢黜百家，独尊儒术”以后，历代王朝皆以儒治国，加封孔氏子孙，以期巩固皇权。汉至宋代，随着孔儒名号的且隆且贵，孔子嫡裔先后有奉祀君、褒成侯、奉圣亭侯、崇圣侯、褒圣侯、文宣公等封号。北宋至和二年（1055年），宋仁宗封孔子第四十六代孙孔宗愿为“衍圣公”。自此“衍圣公”这一封号历经宋、元、明、清和民国时期，相沿近九百年。衍圣公的职责是奉祀孔子、统宗率族，清朝时期增加陪祀的任务。清朝确定对全国的统治后，沿袭历代政策，加封孔子嫡裔。
清朝时期“衍圣公”有爵无官，地位极高。觐见皇帝时，“衍圣公”列于群官之首，在接见外宾等重要外交场合，均有其参加，以示重要。乾隆朝《大清会典》中提到“如衍圣公入觐恭遇经筵，立于东班之首”，由此体现他的特殊地位。顺治元年（1644年）六月，摄政王多尔衮“遣官祭先师孔子”，首将尊孔态度表明。九月孔府呈《初进表文》：“伏以泰运初享，万国仰维新之治；乾纲中正，九重弘更始之仁。率土归诚，普天称庆。恭惟皇帝陛下承天御极，以德绥民。协瑞图而首出，六宇共戴神君；应名世而肇兴，八荒咸歌圣帝。山河与日月交辉，国祚同乾坤并永。臣等阙里竖儒，章缝微末，曩承列代殊恩，今庆新朝盛治。瞻圣学之崇隆，趋跄恐后；仰皇猷之赫濯，景慕弥深。伏愿玉质发祥，懋膺天心之笃祜；金瓯巩固，式庆社稷之灵长。臣等无任瞻仰汴舞屏营之至。谨奉表上进以闻。”此时，关内战争未止，满洲统治者能得到孔儒后裔的认同，对其巩固统治是至关重要的。十月，顺治皇帝继位后，“山东巡抚方大猷疏请以孔子第六十五代孙孔允植乃袭封衍圣公，照原阶兼太子太傅。其子兴燮照例加二品冠服。孔允钰、颜绍绪、曾闻达、孟文玺，仍袭五经博士衔。”清廷允其所请，并规定：“衍圣公长子至十五岁，袭授钦依冠服二品服色……天下州官皆用流官，独曲阜用孔氏世职以宰此邑者；天下学官皆用教谕，独四氏（孔、孟、颜、曾）学用学录者，盖以此隆国学，亦以圣贤之子孙不与他学同也……”康熙六年（1667年），孔子第六十七代孙孔毓圻世袭衍圣公封号，并于康熙十四年晋升为太子少师。雍正皇帝时期，追谥孔子先人，封孔子以上五代分别为王爵，“木金父为肇圣王，祈父为裕圣王，防叔为诒圣王，伯夏为昌圣王，而孔子的父亲叔梁纥则为启圣王”。在此圣旨下，衍圣公及其家族愈加支持清王朝。衍圣公本人入朝时也得到历任皇帝的赏赉。乾隆八年（1743年），孔昭焕袭爵。他曾六次入朝，乾隆皇帝南巡或祭孔时，七次迎接。乾隆皇帝曾赐起“貂裘蟒服”，赐给孔府“曲柄黄伞”“周范铜器”，赐给其高祖母黄氏题有“六代含诒”匾额。有时在孔昭焕率各博士族人入朝时，还特赐御宴等。
此后孔府嫡裔顺利沿袭衍圣公封爵，直到1935年，蒋介石册封第七十七代孙孔德成为“大成至圣先师奉祀官”，沿袭800多年的衍圣公爵位自此取消。除了赐予孔子嫡裔“衍圣公”的爵位外，清朝在修《明史》的过程中，特立衍圣公传，修《通志》时，立孔子后裔传。以上措施使得孔氏后人留名史册，有清一代，地位愈加巩固。清朝通过优渥圣裔的措施，巩固加强统治。而衍圣公也利用国家政权对他的赏赉，维持其文化领袖的身份，并借此获得特权和利益。双方关系互为表里。
（三）国家重视孔府大祭
清朝时期的尊儒政策除了敕封孔府嫡裔衍圣公的爵位外，还重视孔府大祭。古代中国一直重视国家祭祀。对于国家祭祀的内容，《礼记》中有着明确记载：“夫圣王之制祭祀也，法施于民则祀之，以死勤事则祀之，以劳定国则祀之，能御大灾则祀之，能捍大患则祀之。”圣王先贤的祭祀中，祭孔自汉朝起，被历朝历代沿袭。清朝入关伊始，就迅速谒见孔庙，祭拜先师孔子。彼时社会尚未安定，因而祭祀活动多在京师孔庙进行。如顺治二年（1645年）六月，多尔衮谒京师孔庙行礼。此举得到汉族士人的认同，统治渐以巩固。举行祭礼时，由皇帝指派臣子，或亲临孔庙，文武百官和孔氏族人陪祀。圣先贤后裔的陪祀向为定制，顺治九年（1652年），京师孔庙祭典，“衍圣公率孔、颜、曾、孟、仲五氏世袭五经博士，孔氏族五人，颜、曾、孟、仲族各二人，赴都。暨五氏世袭五经博士，孔氏族五人，颜、曾、孟、仲族各二人，赴都。暨五氏子孙居京秩者，咸与祭”。孔子嫡裔参与国家祀典，意在宣告接受清朝的统治，清朝开始掌握文化正统，在国家治理中，“治”统开始主导“道”统。
从清圣祖康熙开始，国家基本上翦除动乱，完成统一。君主开始亲自前往孔子故乡山东阙里致祭。“泰山封禅，阙里祭孔”是历代统治者证明自身正统的必不可少的仪式。康熙二十三年（1684年），皇帝南巡，十一月驻跸阙里，次日参加祭孔大典。礼部制定祭孔礼仪时，本拟仿照京师视学之礼，皇帝服龙衮，具仪仗，向孔子行二跪六拜之礼；对颜回以下，遣官分别献祭。随从诸臣，文官知府以上，武官副将以上，全部陪同祭祀。但经讨论，又把原定的“二跪六叩”礼改为“三跪九叩”礼。康熙皇帝行礼献祭完成后，又听取孔氏后人讲解《大学》《中庸》中的两节，讲毕，命大学士王熙宣谕衍圣公孔毓圻等人道：“至圣之道，与日月并行，与天地同运。万世帝王咸所师法，逮公卿士庶，罔不率由。尔等远承圣泽，世守家传，务期型仁讲义，履中蹈和，存忠恕以立心，敦孝弟以修行。斯须弗去，以奉先训，以称朕怀。”礼成后，康熙皇帝将象征皇权的曲柄黄盖赐予孔庙，并厚赏孔户丁田庄，减免次年的曲阜赋税，祭孔活动表明清朝志在消除夷夏之防，而无满汉之分，彻底建立了抚御华夏的政权。康熙皇帝亲临孔府大祭印证了清朝政权的正统性和合法性，从而将治统与道统合二为一。
祭祀仪式参酌历代规章，明嘉靖九年（1530年），用张璁议，孔庙祭祀厘为中祀。清朝时不断提高祭祀的规格。祭祀孔庙时，皇帝向例献帛进酒，皆不跪，雍正皇帝却打破历代传统，亲自跪献，此后定为成规。乾隆皇帝在位期间，曾八次亲赴阙里祭孔，延续父祖尊孔崇儒的治理思想，谓：“我圣祖释奠阙里，三跪九拜，曲柄黄盖，留供庙庭。世宗临雍，止称诣学。案前上香、奠帛、献爵，跪而不立。黄瓦饰庙，五代封王。圣诞致斋，圣讳敬避。高宗释奠，均法圣祖，躬行三献，垂为常仪。崇德报功，远轶前代。已隐寓升大祀至意。”光绪三十二年冬十二月，祭孔规制升为大祀。“于是文庙改覆黄瓦，乐用八佾，增武舞，释奠躬诣，有事遣亲王代，分献四配用大学士，十二哲两庑用尚书。祀日入大成左门，升阶入殿左门，行三跪九拜礼。上香，奠帛、爵俱跪。三献俱亲行。出亦如之。遣代则四配用尚书，余用侍郎，出入自右门，不饮福、受胙。崇圣祠本改亲王承祭，若代释奠，则以大学士为之。分献配位用侍郎，西庑用内阁学士。余如故。三十四年，定文庙九楹三阶五陛制。”规格达至最高。清朝稽古右文的举措，使得孔氏后人及天下儒生终于服膺清朝政权，逐渐完成了治道合一的王朝合法性的构建。
综上，清朝在政权建立伊始，为了消弭“华夷之辨”，建立统一政权，开始奉行“以儒治国”的策略。文化上实行科举取士，思想上遵奉儒家思想，寓教化于百姓，通过宗族这一基础单位，建立尊卑长幼、层级分明的统治秩序，最终服属于国家政权，在治理措施中，轻徭薄赋，休养生息，使得社会经济恢复发展。统治者积极接受汉族文化，通过经筵御论，学习并利用儒家经典，最终达到训育臣工、巩固统治的目的。通过文治手段使得汉族人士服膺。最后敕封“衍圣公”，参与孔庙大祭，通过孔氏血缘亲属的陪祀确立清朝的正统地位，实现治道合一。自此儒家思想彻底成为清朝统治者统御中国的工具，促进了“中外一体”的统一国家建立。
四 立法管理释道回诸教
清朝时期，国家内部存在藏传佛教、道教、传统释教（汉传佛教）、伊斯兰教等众多教派，统治者立足现实，实行因俗而治的政策，采用“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”的治理方针。兼收并蓄的宗教政策不是清朝的创新，而是延续历代治理的结果。清朝统治者“因俗而治”的方针，也不是对传统的简单继承，而是根据大一统国家集权的需要做出的改变和发展。顺治十三年（1656年）十一月，顺治皇帝谕示礼部：“朕惟治天下必先正人心，正人心必先黜邪术。儒、释、道三教并垂，皆使人为善去恶、反邪归正，遵王法而免祸患。”强调三教合一，一体并重。儒家思想上文已经论述，这里着重叙述传统释教和道教。名义上三教一体并重，实际上释、道统一在以儒家思想为主的思想体系内，与之相背离的思想被清廷有的放矢地限制。释教即汉传佛教，名义上受到崇奉，实际任其发展，道教思想有诸多反儒的存在，国家限制居多。有清一代，宗教虽体制不一，但始终统一在皇权之下，受到“治”统制约。
清初，释道僧众享有免税特权。大量失地的人口成为僧侣，逃避赋税。为此，国家开始有计划地限制僧侣人数，并将释道的管理纳入国家行政体系中。康熙十三年（1674年）开始，清朝仿明制建立起从中央到地方的政府僧道管理机构，使之“专管天下僧道，恪守戒律清规，违者听其究治”，并出台行政法规进行管理。先看备案制度，主要体现在僧侣备案和寺庙田产备案上。
（一）备案制度
首先是僧侣备案。僧侣备案包括僧侣出家资格的限制和度牒制度。第一，僧侣出家资格的限制。为了增加劳动力和赋税人口，国家不断制定条例限制百姓出家。康熙四年（1665年）题准，“本户不及三丁，及十六岁以上，不许出家，违例者枷号一个月”<插图>。乾隆四年（1739年）颁行，“嗣后民间独子，概不许度为僧道”。禁止独子出家，符合儒家思想的要求。古代中国里，宗族为社会政治、经济的基本单位，个人是宗族的组成部分，婚姻的目的是上以事宗庙，下以继后世。独子出家则停止祭祀和繁衍后代，违背家族本位政治的基本要求，所以在宗教上，国家依然维护传统的宗亲关系。另外，限制女性出家。乾隆元年整顿僧道时，提及“其僧尼一项，亦照僧道之例，愿还俗者听其还俗，无归者亦暂给予度牒，不得招受少年女徒。嗣后妇女有年未四十出家者，该地方官严行禁止”。由此国家对僧道群体的定位主要是年老长者。除僧侣群体外，国家还限制寺院人数，“兴京、盛京及京城寺庙僧道均遵旨建设外，其前代敕建寺庙应各设僧道十名，私建大寺庙各设八名，次等寺庙各设六名，小寺庙各设四名，最小寺庙各设二名”。以上政策使得持有度牒的合法僧人数量不断减少。但清前期圈地令的发展以及军事战争的需要，仍然有大量人口失去土地，设法私度入庙以求生存的人口不断增加。换言之，寺庙人口颇多，但合法僧侣不多。
第二，度牒制度。度牒是国家颁发给僧道的剃度批准书和身份证明。唐宋元明清历代，度牒制度皆是政府管控僧侣的主要手段。入关之前，清廷就模仿明制实行度牒制度。天聪六年（1632年）规定：“凡通晓经义恪守清规者，给予度牒。”明确要求以僧人修行素质为标准发放，伪滥僧尼不予度牒。顺治二年（1645年），清廷就在全国推行度牒制度，并规定了度牒的颁发程序。“内外僧道，俱给度牒，以防奸伪。其纳银之例停止。凡寺庙庵观若干处，僧道若干名，各令主持详查来历具结，投递僧道官，僧道官仍具总结。在京城内外者，俱令报部。在直省者，赴该衙门投递，归送府按，转行解部，颁给度牒，不准冒充混领，事发罪坐经管官。”度牒的发放仪式一是为了控制僧道人口，增加劳动人口，满足战时国家对经济和兵员的需要；二是防止异端宗教的渗透，冒充僧侣诱导百姓。清朝政权建立伊始，中原内部的稳定对于国家发展至关重要，严格限制僧道人口是首要需求，因而私自出家或冒领度牒的人皆处以刑罚。还规定：“京城内外寺院庵庙宫观祠宇，不许容留无度牒僧道及闲杂人等居住歇宿。”康熙十五年（1676年）题准：“凡僧尼道士不领度牒，私自出家者，杖八十为民。有将逃亡事故度牒顶名冒替者，笞四十，度牒入官。该管僧道官皆革职还俗。”
雍正皇帝继位后，国家政权趋于稳定，且因皇帝本人笃信佛教，此时虽实行度牒制度，可在具体管控上相对宽松，传统释道得到发展，人数逐渐增加。乾隆元年（1736年），议定了度牒管理的具体措施。这些措施具体包括：其一，规定度牒的颁发对象、标准、程序；其二，规定应付僧的解决办法；其三，规定在京直省道士和火居道士解决办法；其四，规定管理尼僧的措施；其五，规定免查寺庙及牒照免费。目的是控制僧道的数量，但收效甚微。乾隆三年（1738年）国家下令，不再发放新度牒，僧侣年逾四十者可收徒一人，师徒共有一张度牒，师长去世后，徒弟承袭度牒，此即招徒度牒制度。这种制度主要为防止大量劳动力寄食于其他社会阶层，造成社会压力。但是实行过程中并没有达到限制僧侣人数增加的目的，反之，这一制度造成私度的增加，争端和诉讼出现。乾隆皇帝统计，“今礼部颁发牒照，已三十余万张，而各省缴到者尚少。是或仍事因循，仅奉行故事，则甚非朕所以禁游惰、劝力作之本意矣。着各该督抚留意，善为经理，并着于岁终将所减实数具折奏闻”。至此，再次严格管控度牒制度，后期国家改革财税制度，实行摊丁入亩，废除人头税，国家将赋税的重心转移到土地上，使得人身依附关系松弛。由此，免征赋役的度牒制度失去原有的功效，僧侣人数迅速降低。
乾隆三十九年（1774年），度牒制度停止使用。自唐代天宝年间开始的度牒制度至此彻底废止，赋役等经济制度的变迁导致僧道治理制度转变。度牒制度被完全废弃后，朝廷管理僧道之制，遂由度牒制度变为保甲制度，寺刹庵观，同样一体立籍。“在籍僧道，照保甲例，逐名造册，每庙给门牌悬挂，同民户查点。”稽查之法，益昭严密，丛林古刹，逐渐沦为衙役传呼之所。
其次，寺庙田产备案。寺庙备案包括建造备案和田地房产备案。第一，寺庙建造备案。皇太极即于天聪五年（1631年）冬，召集八旗大臣谕令，禁止私建擅造寺院：“奸民欲避差徭，多相率为僧。旧岁已令稽察寺庙，毋得私行建造。今除明朝汉官旧建寺庙外，其余地方妄行新造者反较前更多。该部贝勒大臣，可再详确稽察：先经察过准留者若干？后违法新造者若干？其违法新造者，务治其罪。”根本目的在于整治并杜防“奸民”以出家为借口而逃避差役，最大限度地确保战争状态下国家兵员数量。顺治、康熙时期，对佛教多有抑制，雍正时期，皇帝笃信佛教，因而政策执行时有所放松，寺观庙宇有所增加。“……今后未奉上命私为和尚、为喇麻，及私建寺院者，问应得之罪。要作和尚、喇嘛，要建寺院，须知礼部，禀明无罪。”由此私自出家、私建寺院皆有罪，建寺庙道观必须报到礼部审批，得到批准后方可执行。第二，田地房产备案。寺庙田产房屋不准买卖，但针对空余土地房屋，官庙不得租佃，私庙在报备租赁人口信息后，出租以增加收入。嘉庆四年（1799年）谕：“嗣后京城内外官管庙宇，如外省赴京引见，及候补候选人员，原可任其居住，不必官为禁止，俾僧道等亦得香火之资。惟外来游方僧道，及面生可疑、来历不明之人，必当实力稽查，断不准容留，致令潜匿。仍于年终汇奏一次，不可虚应故事，有名无实。”嘉庆六年（1801年）谕，“嗣后除京城各官庙照例不准招租外，所有私庙房间，仍准照旧出租。当饬令僧道等，将租住庙宇之人，查明来历清楚者，方许容留，仍出具切实甘结，呈报地方官存案”。管理更加严格。
由此，备案制度包括对于僧侣信息的备案和寺庙田产的备案。清代释道免征赋役的政策使得大量无地人口投充，国家意图通过备案限制僧侣人数，增加赋税人口。但实际上没有触及僧尼、道士增加的真正原因，故而收效甚微。后期赋役制度的变化使得释道免征赋税的优势消失，经济基础的变化决定度牒制度的消亡。僧道人口控制之下，其田产、庙宇皆得以控制，最终将二者变为彻底服属于国家统治政权下的行政单位，所以清朝国家对于释道的优容是出于维持统治的目的。总而言之，传统释教、道教要在不违背儒家宗法伦理和社会经济要约的情况下发展。
（二）品行约束
对于诸教人员，国家注重对成员品行的约束，主要目的是防止异端渗入，保证宗教在国家行政体制内的框架内运行。首先，对于传统佛教和道教，自入关起，中原地区即处于清朝的统治之下，此时管辖相较于边疆地区，尤为严格。如顺治朝严禁僧道利用宗教蛊惑民众，否则予以严惩。顺治皇帝谕：“凡僧道巫瞽之流、止宜礼神推命，不许妄行法术，蛊惑愚众。如有违犯，治以重罪，著礼部严行稽察。”对僧道的教化惩处、量刑定罪和普通百姓无异，皆沿用《大清律例》。中国的诉讼中不设置专门的审判官，朝廷以在全国配备地方长官的方式向人民提供司法服务，诉讼案件是知州、知县职务活动中占有最大比重的内容。中国的法律案件根据五刑（笞杖徒流死）作细致划分，笞杖由州县自理，徒以上刑罚即重罪案件，需要逐级审判报批。重大案件由州县官做出判决原案，连同案卷、犯人送往省府审判，一般徒刑可以判决并执行，流刑和死刑案卷送往中央政府的刑部，犯人就地羁押。死刑案件还要都察院和大理寺共同审查，报皇帝批复裁决。僧道犯罪主要包括违背伦理道德的犯罪和侵犯财产权利、人身权利的犯罪。在《大清律例》中，违反伦理道德的犯罪规定在“僧道娶妻”“僧道拜父母”“居丧及僧道犯奸”等律条中，属于州县自理案件，通常判处笞杖刑罚。如僧道娶妻妾者，杖八十；僧道不拜父母，不祭祀祖先，丧服不按等第，杖一百。
僧道侵犯财产权利和人身权利的犯罪是指谋财害命等严重的犯罪，主要规定在“盗卖田宅”“谋杀人”“殴受业师”“殴期亲尊长”等律条中。涉及经济和人身安全的属于重情案件，即判处徒刑及以上的刑罚。僧人逞凶谋、故惨杀十二岁以下幼孩者，斩立决，僧道因弟子违反教令，以理殴责致死者，绞监候。由此僧道犯罪和普通民人一样，依据《大清律例》严惩。且宗教中仍然维护尊长卑幼的社会伦理关系。“凡僧尼道士女冠并令拜父母，祭祀祖先，服丧等第，皆与常人同，违者仗一百还俗。”“如俗人骂伯叔父母，杖六十，徒一年，道、冠、僧、尼骂师，罪同。……如俗人殴杀兄弟之子，杖一百，徒三年，道、冠、僧、尼、殴杀弟子，同罪。”由此清代对于僧侣、道士的教化和惩罚与常人无异，考虑方外宗亲伦理关系和教内尊卑上下的等级关系，僧道群体和氏族一样属于国家治理之下的政治单位，按照法理儒家化的制度统御。
但是对于伊斯兰教而言，其教化奖惩的标准则是动态变化的过程。乾隆以前，国家的宗教政策集中在藏传佛教和传统佛教等宗教上，对于信奉伊斯兰教的教徒则是优容处置。主要是其内部利用伊斯兰教法进行管理，且伊斯兰教法是这一地区唯一的管理依据以及制裁标准。清朝统一新疆之初，也曾认可穆斯林习俗和伊斯兰教法在处理轻微刑事案件中的效力，乾隆曾说：“办理回众事务，宜因其性情风俗而利导之，非可尽以内地之法治也。”但随着清朝统治的强化，《大清律例》开始逐渐出现在刑事案件中。如伤害、杀人的判例，就是内地法律与回例结合处理。《回疆通志》第七卷《喀什噶尔回务则例》条记载：“回人内，遇有故杀尊长者，照内地律例审办拟罪，随具奏。如有故杀及金刃他物殴毙者拟缢，巴杂尔示众。其误伤及手足伤毙者，准其照回人例赎罪。以银钱牛羊给与尸亲，免其抵偿。将一年办过案件汇咨均机处理藩院。”后期新疆教派参与反叛，清廷开始限制伊斯兰教权利，加大《大清律例》的适用范围。1792年乾隆就新疆回民托虎塔殴伤胞兄致其死亡一案，驳斥照“回子之例”“援引回疆捐金赎罪条款”处理方案，强调“均照内地成例办理，并饬新疆大臣等一体遵办”。咸丰、同治年间，进一步规定办理不得私自以回例斩、绞罪犯，“嗣后各路定拟罪名，均著照律定拟，所有查经议罪一节，著永远禁止”。由此废止按伊斯兰教法处理重罪案件的权利，由清朝按清律依法治罪。清朝中央集权的封建专制的权威性开始显现。清朝对于伊斯兰教处理援引法律的变迁，反映出大一统国家集权的过程。除了法律惩治，还有道德约束，实行“兴教劝学，化导回民”的方针，设“义学”教以孔孟，提倡儒学，既为培养内地商民流寓子弟和驻军子弟，也有意于导化边疆文化风俗。
（三）圣俗分别、政教分离
伊斯兰教在清代称“回教”“回回教”。清初，顺治皇帝时期，对西北地区的关注重心是藏传佛教。对于伊斯兰教主要是采取柔远抚绥、实行政教合一的宗教政策。雍乾时期对准噶尔地区的伊斯兰教徒视同内地一般，一视同仁，实行同等的政策待遇。此时，阿訇作为伊斯兰教宗教上层人士，在穆斯林群众中据有崇高的地位。不仅婚丧嫁娶延请阿訇诵经，甚至民刑案件“皆听阿浑随时看经定断，即伯克等犯罪，所议无不服从”，导致“回众咸知畏惧各城大阿浑”。早期阿訇还可以兼任伯克职责。由此，宗教首领阿訇的权势要高于统辖政治事务的伯克，清乾隆时期提及阿珲与伯克的奏折或谕旨中，亦是将阿珲置于伯克之前。如乾隆二十三年十二月丁卯，“谕曰舒赫德奏称……阿克苏之阿珲伯克等”；乾隆二十四年三月戊子，参赞大臣舒赫德等疏奏“阿克苏等回城归附后应行……会同阿珲伯克等公仪具奏”。在政教合一制度下，阿訇作为宗教首脑的权势得到迅速发展。乾隆朝时平定准噶尔叛乱和大小和卓叛乱，清朝在要求穆斯林服从其政治统治的基础上，尊重和保护各族穆斯林的宗教信仰与风俗习惯，实行因俗而治、政教分离的政策。
政教分离政策主要是指禁止宗教干预政治和司法。政府对于伯克和阿訇的身份职务有明确分配。乾隆皇帝曾说，“阿浑（阿訇）乃回人诵经识字者，与准噶尔喇嘛相似，从前厄鲁特等不知世体，听信喇嘛，致生变乱，岂可使回人仍因旧习。著传谕舒赫德等，晓示各城回人，嗣后诸事，唯听阿奇木等伯克办理，阿浑不得干预”<插图>。由此，阿訇只准念经礼拜，从事正常的宗教活动，而不允许干预行政事务。而后，逐渐限制阿訇兼任伯克，嘉庆二年十一月庚辰，因那尔巴图截回萨木萨克，有功于朝酌议赏贝勒衔，但那尔巴图自称阿訇后，嘉庆皇帝敕谕“闻尔已为阿浑，尔等回教，凡阿浑即不应补放伯克……”遂取消赏赐职衔。张格尔叛乱时，清廷发现诸多阿訇参与其中，遂于道光九年二月初一日，“通谕各城，以后无论何项回子充当阿浑只准念习经典，不准干预公事，其阿浑子弟有当差及充当伯克者，亦不准再兼阿浑，以昭限制”。自此，明确提出了不准阿訇充当伯克，伯克也不得兼任阿訇的政策，“政教分离”的政策正式确定下来，政教权力依据中央制度进行分离。
其次取消宗教职务的世袭特权，注重阿訇的选拨，实行举荐责任制。即伯克对所荐举的阿訇负责，将阿訇的任免权控制在政府手中。《回疆则例》卷八：“慎选充当回子阿浑：一、回疆阿浑为掌教之人，回子素所遵奉，遇有阿浑缺出，由各庄伯克回子查明通达经典诚实公正之人，公保出结。准阿奇木伯克禀明该管大臣点充，并于每月朔望赴大臣衙门叩见，日久熟认，如有不知经典，化导无方或人不可靠及剥削回户者，即行惩革，并将原保之人阿奇木伯克等一并参办。”按照《回疆则例》的规定，道光中期开始对阿訇实行同伯克选举一样的任用措施，以便选拔出有利于清朝统治的宗教人士，向教众宣传清朝的统治，借此获得回疆百姓的理解和支持，保证社会稳定。另外，为了彼此的沟通，联络感情，还要求选定的阿訇定期拜访驻扎大臣。
最后在对待回族教派问题上，清一直坚持采取打压“新教”、扶持“旧教”的政策，清视“新教”为邪教，对其严密防范，禁止新教在新疆传播，一经发现，则严厉处置，此外，还严禁回族在新疆担任阿訇，即回避本籍，以减少其影响力。
清中后期，内地和新疆酿起多次反清运动，清朝的宽容政策逐渐向“恩威并用，剿抚兼施”发展，如对积极平叛的阿訇赐予品级顶戴，或银两绸缎予以表彰，或加赐子孙等，给予他们大量的经济特权。参与反叛的阿訇及其家族因时局变化而大致分为招抚防范、剿抚并用、剿灭三个阶段。清廷还利用阿訇本身的宗教影响力教谕、驯化百姓，使之绥服清朝。
清代在宗教政策上凸显因俗而治思想，但在实践中实为尊儒，虚以敬佛，抑制禅道，对伊斯兰教则恩威并重，推行政教分离。凡此种种，皆为维护统一的中央集权。清朝的治理措施确实实现了这一目的，中央集权在精神世界也处于不断强化的过程中。总之，有清一代，宗教作为社会意识形态的一种，服务于统治阶级政治需要，且始终处于政府统治秩序的调配之下。
结语
清朝是中国封建时代中央集权的高峰时期，其统治经验、治理效能、制度设计及实施能力都处在较高水平上。满族统治者凭借很少的人口要长期统治幅员辽阔、民族众多、人口规模庞大且历史文化悠久发达的大国，维护国家统一和长治久安，势必要在政权结构、政治权力分享、对外体制、内部民族关系协调、区域治理及国内政治、经济、文化各类资源整合上进行合理完善的制度设计，同时依据国情的变化调整和纠错。概而言之有以下几点。
第一，政权结构、权力分配上，“首崇满洲”即满洲统治阶级为主，同时联合蒙古、汉族上层，分享权力，参与国家治理。一方面，参政者通过官缺体现多民族身份，共享共治。另一方面，通过制度区隔权力场域、行政空间。确保皇权至上，满洲（旗人）优先，蒙古贵族塞外自治，汉人参政限于内地这些刚性要求。
第二，军事上依靠八旗建立军府驻防网络，通过换防、调防制度协调边防、海防及对内防范的不同需求，同时利用八旗监视绿营。塞外民族编制的总管制八旗和蒙古盟旗则作为预备役兵员储备，以应不时之需。
第三，对外体制方面，继承并强化藩属体制，区分属国与外国，以属国环筑国家安全藩篱。
第四，国内民族关系调处上，利用文化习俗的天然差异实行静态分隔管理，如以长城、柳条边为界实行“封禁”“边禁”。禁止人口自由流动，以避免纠葛纷争。同时调动内地资源有序输入塞外边区，满足治理需要和生活必需。具体管理上以民族（部族）和文化为单位，“因俗而治”，兼顾一统理想与多样化现实，利用有利时机着力推进全国一体化。
第五，文化上兼收并蓄，利用优势政治地位整合各族文化中有利于大一统集权统治的部分，创新文化。做法上，以倡导推崇为主，教化优先，较少强令禁绝。同样是塞外民族入主中原，对比元朝，清朝统治的最大特点是“马上得天下而不以马上治天下”，相反极其重视制度建设，“立纲陈纪”，某种意义上可说是以制度治国。清朝颁行的法规如《会典》《则例》《事例》《事宜》，种类、数量繁多，封建时代前所未有。
以上，即是清朝能够长期维持统一多民族国家不被分裂的制度保障，是值得研究的历史遗产。
