企业破产法实施十五年以来，对司法理念、专业化建设、服务保障大局、改观立案难顽症、助力解决“执行难”，以及丰富优化配套机制等方面取得新进阶，推动了破产制度发展。同时，实践反映在案件办理质效、重整与和解制度运用、逃废债打击、破产程序启动、管理人制度、前瞻性制度安排以及配套保障的府院协调机制等方面规定滞后，法律制度供给严重不足，难以顺应营商环境建设等深化改革开放的一系列国家战略之需。籍全国人大将企业破产法修订纳入2022年立法计划契机，提出相关修法思考和建议。
企业破产法于2007年6月实施，自此开创了破产法律制度发展新局面。尤其是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在新时代完善社会主义市场经济体制的高度，对健全企业破产制度、完善市场主体退出和救治机制提出了明确要求。《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》等一系列文件对进一步完善企业破产法律制度作出了战略部署。随着中央深化供给侧结构性改革、优化法治化营商环境建设等国家战略的推进，出清“僵尸企业”、激发市场活力、优化资源再配置，破产法律制度之于形成高水平社会主义市场经济体制的重要性，越来越得到广泛认识和重视。市场主体对破产司法的需求不断增长，司法满足人民群众期待的努力和探索也不断拓展。对于突飞猛进的实践发展，实施十五年的企业破产法已相对滞后。欣喜的是，全国人大常委会已将修订企业破产法纳入2022年度立法计划。全国人大常委会还于2021年开展了企业破产法实施情况的专项检查，并于8月18日审议了《关于检查〈中华人民共和国企业破产法〉实施情况的报告》”（以下简称“检查报告”）。笔者试图从司法实践视角，对破产法实施和修订进行总结思考，提出破产法律制度进一步完善的建议。
一、企业破产法实施推动破产制度发展新进阶
企业破产法实施过程有曲折徘徊，但切实推动了破产法律制度发展的新进阶，尤其党的十八大以来，破产制度功能作用有了强劲发挥。具体体现可从以下方面来看。
（一）市场化、法治化办理破产的理念得到增强
企业破产法实施前所受理的案件主要为政府主导下的国有企业“政策性破产”，破产程序的受理和审理有着浓厚的行政色彩。企业破产法颁布实施后，破产程序的法治化和市场化理念逐步树立。全国人大常委会“检查报告”显示，“随着国企改革持续推进，国有困难企业完成集中退出，民营企业逐步成为破产案件的主要类型，2020年民营企业破产案件占案件总量近90%”。民营企业破产案件比重不断上升即从一个角度反映观念和实践的转变。近几年，国家层面密集推出《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》《优化营商环境条例》《加快完善市场主体退出制度改革方案》《关于进一步做好“僵尸企业”及去产能企业债务处置工作的通知》《关于推动和保障管理人在破产程序中依法履职进一步优化营商环境的意见》等一系列政策文件，大力推动破产法律制度功能作用的发挥。同时，司法实践致力于按市场化法治化目标，在财产处置、重整谈判、债权人等相关市场主体权益平等保护，以及管理人作用发挥等等诸多方面，不断推动审理成效提升。
（二）“破产立案难”的顽症得到改观
破除案件受理“土门槛”一直是考量破产法实施效果的重要方面。企业破产法的实施，使得破产立案有法可依。最高人民法院也依此持续不断致力解决破产立案难问题，尤其自2016年推动设立专门审理破产案件的内设机构、2019年始又在全国统一部署建立专门的破产法庭，实行破产案件集中管辖举措后，案件受理数量呈现持续快速增长之势。据最高人民法院重整平台网显示数据，破产案件受理数量2019年约1.6万件、2020年约2.4万件、2021年约3.9万件。以上海破产法庭为例，法庭设立的司法专业化效应明显，收案剧增：2019年收案1181件，正式进入破产、强制清算程序的为486件；2020年收案1567件，同比上升33%，正式进入破产和公司强制清算程序的为494件；2021年收案2381件，同比上升51.9%，正式进入破产和公司强制清算程序的为687件，同比上升29.7%。仅上海破产法庭受理案件数即已远超破产法实施后十年间全市法院年均收案量。快速上升的案件数量反映，长期存在的不依法立案的破产“立案难”顽症有了较大改观，破产审理专门机构建设契合了司法需求。全国人大“检查报告”也显示，企业破产法实施十五年间，“全国法院2017年—2020年受理的破产案件数量占到该法实施以来案件总量的54%”。
（三）破产审理专业化建设得到推进
一是破产审判专业化机构设置不断扩展。2018年底全国法院设立了98家清算与破产审判庭。年以来，继深圳、北京、上海设立首批破产法庭后，至今全国已设立17家破产法庭，标志着破产司法专业化进程大踏步发展的积极意义。二是破产审理的专业化机制逐步健全。最高人民法院连年推进专业化机制建设，通过出台企业破产法司法解释（三）、《全国法院破产审判工作会议纪要》《全国法院民商事审判工作会议纪要》《关于推进破产案件依法高效审理的意见》《关于强制清算与破产案件单独绩效考核的通知》等一系列规定和司法政策，不断规制规范破产审理工作。各地法院也积极开展专业化建设，如上海破产法庭成立后，着力从增强立案透明度的立案诉服机制、提升办案质效的案件审理机制、审判监督管理机制、信息化运行机制和法官绩效考核机制，以及管理人履职督导机制等方面制定一系列制度性文件，全方位建章立制，夯实专业化建设基础；又如深圳破产法庭的《破产案件债权审核认定指引》、北京破产法庭的《关于降低办理破产成本的工作办法》、重庆破产法庭的《关于在审理企业破产案件中防范和打击逃废债务行为的工作指引（试行）》等，均体现了各地破产法庭专业化建设成果。三是办理破产的专业化队伍得到突破性发展。长期以来，审理破产案件的法官一直是“兼职”办理。破产法庭陆续建立后，已形成一支专司破产案件的审判队伍，破产法官办案真正从以前的“副业”成为专业。同时，作为办理破产重要力量的管理人队伍也有了壮大发展，各地管理人协会也纷纷成立，专业化行业建设有了飞跃发展，管理人职业能力的培育发展更具专业性。
（四）破产司法服务经济发展大局的作用不断彰显
一是发挥破产制度清算功能，服务保障供给侧结构性改革。法院依法清理了一大批僵尸企业退出市场，全国人大“检查报告”反映，“依法破产成为处置“僵尸企业”的重要途径，共有7000多家长期亏损、扭亏无望、严重资不抵债的“僵尸企业”采取清算方式退出。”破产清算程序发挥了出清僵尸企业退出市场的重要作用。二是提高破产审理效率和降低程序成本，助力优化法治化营商环境建设。过去破产程序长期被诟病的时间长、成本高状况，近几年各地法院积极依托信息化技术，推进审理降成本、提效率取得显著成效。如上海破产法庭自主研发的网络债权人会议系统，已实现网络方式债权人会议全覆盖；大力推行网络询价和网络拍卖，极大节省了传统线下办理的费用成本；又如广东省高级人民法院2021年发布的《破产审判白皮书》反映，自2017年就制定《关于推进企业破产清算案件快速审理的若干意见》，在全省建立破产案件繁简分流、快慢分道机制；浙江法院持续深化推进简化审机制，2021年浙江省高院发布的《浙江法院破产审判工作报告》反映，温州法院2021年简易审理的破产案件，占同期审结破产清算案件的45.4%。经共同努力，营商环境“办理破产”评估指标取得进步。三是围绕“六稳”“六保”国家战略，破产制度拯救困境企业的保护功能发挥积极作用。2019年、2020年中央明确要求做好“六稳”工作，进而提出“六保”任务。最高人民法院连续发布涉新冠疫情民事和执行案件的指导意见，指导司法服务保障“六稳”“六保”。一大批企业通过重整、和解程序得到再生。最高人民法院重整平台网显示，重整、和解案件受理数量2019年约1700件、2020年约1800件、2021年约1900件，逐年增多。上海破产法庭2020年以来，运用重整、和解程序，共促成45家企业重生，其中28家中小微企业从破产清算程序成功转为和解，共保住了四百余名职工就业，清理了涉两千余户债权人、逾220亿元的债权债务，阻断了债务链传导，盘活了逾16万平米房产以及上亿元资产。又如，据相关统计，全国法院2020年、2021年受理的上市公司重整申请分别为15家、19家，也反映出重整制度不断发挥出“一揽子”化解大中型企业经营危机的作用。
（五）破产制度化解系统风险的独特功能得到重视和应用
近年来，破产制度的概括性集体清偿功能被越来越多运用于大型集团公司风险处置，如东北特钢、北大方正、海航集团和华信系等破产案件。这些大型集团公司的债权债务清理往往涉及几十家甚至上百家、不同类型的关联企业，所需清理的债务总量巨额，且企业架构和债权债务关系极为复杂，乃至跨境资产处置。通过破产清算、重整程序“一揽子”解决，关联企业统一纳入法律轨道有序处理，使上下游成百上千家债权人利益得到平等受偿，化解了系统性风险危机。因此，破产程序平稳、彻底处置大型集团风险的良好效果，体现了独特的程序功能和作用。
（六）破产程序助力解决“执行难”的成效不断显现
最高人民法院2017年发布了《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》，各地法院依此积极推进“执行程序转破产程序”实践，充分发挥破产制度概括性集体清偿功能，将涉同一债务人企业的所有执行案件一体纳入破产程序，一揽子解决所有债权债务。如，上海破产法庭三年来审结的529件破产案件，带动2800余件执行积案彻底解决；又如，据2020年、2021年《浙江法院破产审判工作报告》反映，浙江全省法院2020年正式立案受理执行移送破产程序案件2898件，共化解执行结案27003件。2021年正式立案受理执行移送破产程序案件3818件，共化解执行案件27771件。
（七）破产法律制度及其配套机制不断得到丰富和优化
最高人民法院近些年来持续出台企业破产法司法解释、《关于破产案件立案受理有关问题的通知》、《关于企业破产案件信息公开的规定（试行）》等规定，以及《全国法院破产审判工作会议纪要》《全国法院民商事审判工作会议纪要》《关于开展认可和协助香港特别行政区破产程序试点工作的意见》等司法政策，为实践中不断出现的新情况新问题提供适法依据、操作规范和指引。政府部门积极推动支持办理破产的配套机制构建，如国家发改委等部委联合制定的《加快完善市场主体退出制度改革方案》《关于推动和保障管理人在破产程序中依法履职进一步优化营商环境的意见》等政策文件，有力支持了破产法律的实施。各地政府结合自身实际，支持配合解决破产办理中企业注销难、税收减免、信用修复、职工欠薪保障等难题，制定相关地方性法规和各类政策文件，全国人大“检查报告”显示达475部，极大地推动了破产法律制度发展和有效实施。
二、企业破产法实施中的突出问题
上述企业破产法实施成效反映出破产法律制度发展和进步显而易见。但同时，长期集中反映的“破产难”问题还没有得到根本性解决，破产法律实施效果和破产制度功能作用尚未充分发挥。笔者主要从以下两方面来总结分析实践中突出问题及其原因。
（一）破产法律制度供给不足
前述破产案件数量快速上升，实践中新情况新需求不断增多，现有破产法律规定已滞后越来越大的需求和各方期望，突出的有：
1.涉案件审理质效的程序规则亟待优化
一是关于案件审理效率。破产程序耗时长、成本高的问题被长期诟病，在破产案件数量日益增多态势下，如何提效降成本是破产审判必须破解的难题。近些年来，浙江、深圳等地法院结合实践纷纷探索简化审方式，总结形成了不少有益经验做法。2020年，最高人民法院发布《关于推进破产案件依法高效审理的意见》，明确提出“构建简单案件快速审理机制”，“对于债权债务关系明确、债务人财产状况清楚、案情简单的破产清算、和解案件，人民法院可以适用快速审理方式。”该指导意见为破产案件审理确定了可“繁简分流、快慢分道”的工作指引。但简易审理程序还需立法予以确立，且各地法院的探索实践也存在适用理念、适用对象、适用标准等做法不一致情形，甚至存在片面追求程序时间压缩得越短越好的倾向。笔者认为，一味追求审理快速，会产生忽略涉债权人利益维护的财产查找、归集和追索等必要工作，如“三无案件”中，需追究债务人股东责任、清理对外投资等，耗时未必少，并非无财产案件都可采简易审理。故简易审理程序中效率和公平两者关系的把握，尚需立法予以规制。
还需特别提出的是，实践中破产案件常因涉及清理债务人对外长期投资、提起追究股东责任等衍生诉讼，而致破产程序久搁无法及时终结的情形，是形成破产案件审理周期冗长以及程序成本高的重要因素。法院为缩短办案时间、减少程序成本，实践操作会采取在债权人会议表决同意前提下先行关闭破产程序，如有新追回财产再追加分配的做法。但这也存在案结而遗留后事迟迟不了结问题，亟待修法优化程序。
二是关于案件审理效果。近些年各地法院针对新情况新需求，尝试有利提升办理破产成效的新举措，如预重整、关联企业实质合并破产、执行转破产程序等，以更好发挥破产制度作用。然因缺乏明确的法律规范依据，实践做法不一，如，在关联企业实质合并破产实践中，现有企业破产法着眼单个主体破产，关联企业合并破产程序规定空白。虽然此类案件实体审理可依据公司法，但缺乏破产法上实质合并的程序依据。业界也对动辄裁定几十家甚至上百家关联企业实质合并破产的处理提出疑虑，担忧会动摇公司法上股东有限责任基石。故关联企业合并破产程序也须修法提供明确依据。又如，重整程序的申请和成功率还不高，存在的问题有：重整的市场化程度不够，重整计划在法定期内表决一旦失败，债务人即须进入清算程序，债务人、债权人等各利益相关方对企业生存命运缺乏自治权，即便企业还有一丝挽救可能，也不再有另行“寻医问药”的机会；缺乏重整保护期制度，债权人无正当理由未在期限内申报债权并没有受偿权丧失的后果，投资人难以确定债务范围和预期重整计划执行的稳定性而顾虑投资；重整期间维持企业运用的融资困难；重整计划执行中信用修复难等。此外，多地法院为挽救困境企业，积极贯彻中央“六稳”“六保”精神和最高人民法院《全国法院民商事审判工作会议纪要》等指导意见，纷纷出台文件尝试预重整程序。由于该做法是在企业破产法之外创设，介于企业重整程序和庭外重组之间的拯救新路径，各地在理念定位、程序设计、权利救济等方面差异大，既有法院主导模式、政府主导模式，也有市场化主导模式，司法公权力的介入限度迥异，还有将预重整当作延长或压缩法定重整期限的认识误区。需要立法提供统一规范。
2.逃废债等不诚信行为的惩戒乏力
一是惩戒措施不足。实务中不乏债务人损害债权人利益的不诚信情形，如，债务人保管不力、藏匿行为致财务账册缺失缺漏，或股东、实际控制人、法定代表人等责任人员“跑路”，妨碍财产调查、接管、归集和债务清理；债务人隐匿转移资产或虚构破产原因恶意逃废债等。对这些侵害债权人利益的不诚信行为，现行企业破产法相关法律责任规定尚不足以威慑，第十一章法律责任规定不够细化，可操作性不强，惩戒手段也不够丰富，制裁力度还不及民事诉讼法中强制执行程序措施。此也是不少债权人不愿将执行程序转入破产程序的重要因素之一。虽然最高人民法院出台的《关于推进破产案件依法高效审理的意见》，增加了维护债权人利益的具体惩戒措施，但作为司法政策的效力有所局限，需上升到法律层面。二是刑事追责不足。对于债务人恶意转移财产、涉嫌虚假破产等严重影响债权人利益涉嫌犯罪的逃废债行为，实践中刑事犯罪构成标准的认识也尚不一致，移送途径不够畅通，打击效果不佳。需立法细化完善刑民程序衔接规则，增强惩戒、威慑力。三是信息披露不充分。在破产程序中，债权人往往处于信息不对称的弱势地位，法律虽赋予其破产程序的参与权、知情权、表决权、监督权等权利，但保障权利行使的规定还远不够，债权人享有的权利往往有名无实，债权人对破产程序的监督作用发挥有限，亦需立法充实保障。
3.顺应发展的前瞻性制度缺位
一是关于跨境破产制度。随着改革开放不断深化，一带一路建设等一系列国家重大战略部署，国际化企业及其跨境经济活动日益增多，业务、资金、财产等跨境流动也随之加大。跨境破产制度对于依法妥善解决跨境经济贸易中债权债务、维护国家和企业利益意义重大。而现行企业破产法就跨境破产制度仅有第5条一个条文，未全面构建跨境破产制度，司法实施难度极大，该条几乎成睡眠条款，难以顺应对外改革开放的深化。2021年，最高人民法院《关于开展认可和协助香港特别行政区破产程序试点工作的意见》以及与香港特别行政区政府《关于内地与香港特别行政区法院相互认可和协助破产程序的会谈纪要》，迈出了两地建立协调统一跨境破产协助机制的关键一步。期待破产法修订进一步健全跨境破产制度。
二是关于系统性风险应对。从近些年司法实践看，海航、北大方正等大型企业集团进入破产程序不断增多。这类大型企业破产涉及系统性债务危机，一旦债务危机不能及时“一揽子”整体化解，很可能造成整个集团系统性崩塌风险，并外溢波及上下游产业链、供应链，甚至触及金融系统风险。破产法律制度概括性“一揽子”解决债务危机的功能，对化解该类系统性风险具有独特优势，而现行破产法尚缺乏针对性制度安排，如实践中越来越多运用的关联企业合并破产，破产法律层面的程序规则缺乏。此外，应对系统性危机出现时的法律变通适用制度也存空白，如全球新冠肺炎疫情暴发对企业经营乃至社会秩序影响极大，需要法律上设置防止企业陷入破产境地的特别规定。
三是关于中小微企业债务危机和救治。全国人大常委会“检查报告”显示，“破产清算约占破产案件总量的90%，重整约10%，和解不到1%”。该数据反映出重整、和解制度解决企业困境的作用没有得到充分发挥。企业破产法关于和解制度虽有专章规定，但仅12个条文，和解制度的功能定位和适用要件不够明晰，与重整制度的区别界限也未厘清。此乃实践应用和解制度极少的重要因素。从实践看，如上海破产法庭三年来运用和解程序和自行和解，促成和解的28家企业均为小型企业。小型企业经营规模较小、抗风险能力较弱，特别是小微企业经不起风吹草动，易突然被一笔金额不大的债务拖入困境，加之“小本经营”的未来发展潜力也难评估，外部投资吸引力不够；而且小型民营企业以家族企业为多，人合性特征明显，往往不愿意家族产业被外人接管，靠外力解决的空间有限。因此，大中型企业运用重整程序为多，小型企业运用成本较高的重整程序不易成功，更适合灵活简便的和解程序。因此，需要修法为小型企业作“量身定做”设计，使和解程序得到充分运用，促进有利中小企业再生发展的制度完善。
此外，特别要提出的是，小型企业破产常常与企业经营者个人债务混杂交错，互相借款或担保、账款相互拖欠现象突出，如果仅挽救企业而不解决关联的企业经营者个人债务，难以真正化解企业债务危机。故有必要考虑建立“商自然人”的个人破产制度。
4.破产程序启动不及时
虽然企业破产法实施已十多年，但市场主体应用破产制度的意愿不强。全国人大“检查报告”反映，“2020年全国企业注销数量289.9万户”，其中通过破产程序注销的企业“3908户占比仅约1‰”；另一方面，破产申请普遍存在不及时情形，如“检查报告”显示，“北京市法院系统近三年来受理的破产案件中，63.6%是在企业停止经营三年后提出申请”。上海破产法庭发布的2020年度审理数据也显示，“债务人企业中存在无财产、无人员、无场所“三无”情形的占30.4%”。笔者认为，从中反映出市场主体对于破产制度的认知还普遍缺乏，不善于及时运用破产程序摆脱债务困境，放任亏损局面甚至“跑路”，以致大量债权债务得不到及时清理，资产无法及时回收和延续财产价值，或因程序启动不及时而“无产可破”失去清理价值。如此，大量“跑路企业”“僵尸企业”没有依法及时出清，严重损害债权人利益。尤其是“三无企业”，进入司法程序前资产早已流失殆尽，破产程序启动后实际空转，耗费了有限的司法资源。同时，一些尚有挽救价值的企业，也因未及时启动重整程序而影响救治效果。正如全国人大“检查报告”指出的“现实中‘该破未破’的现象还比较普遍，对破产方式的运用还不够主动，破产制度的作用还未充分发挥。”因此，破产程序启动不及时问题，极大影响了破产法律制度实施效果，健康理性的企业破产观以及依法退出市场的理念观念，还需通过立法进一步健全督促激励市场主体及时启动破产程序的规则。
5.管理人制度不完善
管理人作为破产程序的重要推进者，其工作质效直接影响办理破产质效。依企业破产法第25条所赋予管理人的9项职责规定，可谓权限大责任大，故管理人履职的忠实、勤勉度以及专业能力，关乎破产法的实施效果。然实践反映管理人队伍力量和专业素养均尚未能满足办案要求，突出问题有：团队培育跟不上办案需求，普遍缺乏充足的破产办理专业人员，应接不暇快速增长的案件量，还由此带来办案团队成员流动大而不稳定问题，团队实际力量与机构入选管理人名册时的实力不符，甚至相去甚远；管理人适用法律、调查取证、协调化解矛盾等履职必备的综合能力参差不齐；对管理人履职忠诚和勤勉度要求，以及职责边界的认识不足，接管、处置财产等办理流程不规范，或滥权擅处，或推诿不担责。种种这些情形，除了管理人加强自身队伍建设外，还需要立法细化管理人制度，进一步明晰管理人资质、管理人职责及其责任后果。同时，行业自律组织的管理人协会功能定位、运行机制和作用，也需要立法予以明确。
（二）配套保障的长效机制缺乏
办理破产具有很强的综合性特点，法院审理破产案件需要政府、社会相关方面的积极配合，破产法律制度实施的有效性离不开长效配套保障机制，当前主要在于以下两方面。
1.府院协调机制保障尚不充分
办理破产有大量综合性事务，需要政府等相关方面配合协作，如财产调查、归集和处置，债务人股东等相关主体的责任追究，打击逃废债，企业重整融资和信用修复，以及企业注销等，这些环节所涉大量事务法院难以独立解决。近年来有关加强办理破产府院联动的政策文件相继出台，2021年，国家发改委等十三部委还专门下发了《关于推动和保障管理人在破产程序中依法履职进一步优化营商环境的意见》，2月3日国务院常务会议明确提出了保障破产程序依法规范推进、完善管理人制度的意见。地方政府也相继搭建府院联动机制。但实践效果看，政策的落地见效还不够，存在“上热下冷”现象，具体办理事务仍时常“商不动”，如涉嫌虚假破产逃废债打击、企业注销登记或重整后变更登记、不动产权属确定、股权过户等财产处置、涉社保和税费等长期存在的老大难问题，严重影响审理效率和效果，需得到公安、市场监管、规土、住房、税务等相关政府部门支持配合。同时，管理人履职身份尚未完全得到理解支持，管理人履职往往需法院帮助协调沟通，难以独立完成，也是影响案件办理质效的重要因素。
因此，长效化府院协调机制和管理人履职环境改观，亟须修法予以推动解决。
2.专业化机制建设进程尚跟不上
破产审理的专业化建设对于提高办理破产质效、确保法律有效实施至关重要，当下突出问题主要有：一是专业化审理机制尚需系统化构建。破产案件审理具有不同于普通诉讼案件的特点，其审理方式、审理程序、工作量等难以与诉讼案件相比，需要一套科学、独立的审理机制和监督管理机制，如破产审理质效评价机制、审理流程管控机制、案件质量监督管理机制、法官绩效考核机制、管理人督导机制等等。但囿于长期以来破产专业化建设裹足不前，办理破产处于“副业”状态，单独的专业化体系还需加快推进形成。2019年初全国首批三家破产法庭设立后，先后成立的各地破产法庭可谓破产审判专业化的重要标志，各破产法庭也注重构建专门的审理机制。但成熟固化符合破产审理特点的系统性、专业化审理机制，尚需假以时日。二是专业化审判队伍尚不能满足案件需求。全国人大常委会“检查报告”显示，全国法院2017年—2020年受理的破产案件数量占到该法实施以来案件总量的54%。可见，近四、五年间破产审理任务大幅增长。而相匹配的专业化破产审判队伍仍十分匮乏。虽然各破产法庭的设立推进了专业审判队伍的形成，但尚处于创建阶段，加之破产审理的综合性要求高，无论是专业审判力量的配备和储备，还是专业素养和经验的积累，都需要持续增强，以匹配破产案件井喷式增长的司法需求。
三、企业破产法修订的思考和建议
在市场经济运行所需的市场准入、市场交易、市场退出的法律制度架构中，破产法是提供市场退出法则的主要制度，也为市场主体提供了竞争失败退出市场或拯救的制度预期，对完善诚信有序的市场退出机制具有极为重要的意义。企业破产法2007年实施以来，经济发展形势、立法背景和实践需求已发生了重大变化，特别是优化法治化营商环境建设国家战略部署下，加强破产法治建设，对服务保障经济高质量发展的作用越来越显现。破产法律制度亟须顺应发展予以完善，丰富制度供给，为司法实践提供规则依据，进一步提升破产法律制度实施成效。然破产法修订是项系统工程，涉及制度安排和技术层面众多问题，笔者侧重围绕前述实践中的突出问题，本着市场化、法治化、专业化理念，从增设新规则、优化现有规则、规划发展目标三方面提出思考建议，以期能更好发挥破产法律制度的功能作用。
（一）需增设的法律制度
1.增设促进提升破产办理质效的规则
现行企业破产法仅有单一程序设计，所有案件均按普通程序审理。要解决前述长期被诟病的破产程序“耗时长、效率低、成本高”的问题，构建案件繁简分流规则实为当务之急。实践中各方也对破产程序亟须提效降成本形成共识，并探索积累了简化审的有益经验。最高人民法院出台的《关于推进破产案件依法高效审理的意见》，为司法实践提供了简单案件“快速审理”的指导，建议修法能予以吸纳，增设简易审理程序，从法律上确立破产案件繁简分流规则，为实践提供适法依据；明确简易程序的识别要素、适用条件、程序转换等具体标准，统一规范审理流程，以切实保障债权人利益。此外，司法实践中开展的执行程序转破产程序、关联企业实质合并或程序合并审查，以及强制清算程序转破产程序等，均需将实践经验做法总结上升到立法层面，从而为实践提供完备的法律依据，切实发挥破产法律制度功能作用。
同时，建议修法增设新规则，解决前述影响案件审理进程的老大难问题。国务院在2021年发布的《关于开展营商环境创新试点工作的意见》中，提出的首批营商环境创新试点改革事项清单包括了“优化破产企业土地、房产处置程序”“优化破产案件财产解封及处置机制”等创新举措，对解决长期存在的影响案件办理进程的堵点、难点很有针对性。期待修法能将创新政策和试点经验纳入上升为法律依据，用强有力的法治化手段推动解决“破产难”。
2.增设激励破产程序及时启动规则
前述破产程序启动不及时的问题，既难以有效维护债权人利益，又空耗司法资源，折损了破产制度的功能作用，需增设激励、督促破产程序及时启动的规则。上海市人大常委会2021年制定的《上海市浦东新区完善市场化法治化企业破产制度若干规定》以地方法规形式创新规制债务人相关人员及时启动破产程序的责任。其第4条规定，“企业董事、高级管理人员知道或者应当知道本企业出现企业破产法第2条情形的，应当及时采取启动重组、向债权人披露经营信息、提请企业申请预重整或者破产重整、和解、清算等合理措施……”。建议破产法修订增设债务人企业相关责任人员应及时启动破产程序的条件、责任及其后果，以及激励措施。从而促使企业债权债务得到尽早清理，阻止企业财产流失，或为企业争取及时挽救的机会，进一步发挥破产法律制度作用。
3.增设更积极的破产预防规则
现行破产法律制度虽有重整、和解等破产保护规定，但前述重整、和解制度适用比例低的现状，反映了破产预防还没有得到充分认识和运用。而且，现行法律规定的重整程序“6+3”重整时间有限、程序成本又较高，以及重整失败后的不可逆清算后果，让债务人申请重整程序顾虑重重，往往因未及时启动重整程序，而延误挽救良机。为此，各地法院积极尝试开展预重整。然从程序的严肃性和实践操作的规范性问题来看，需要立法统一规范。因此，预重整作为一项重大程序事项，以及当前形势背景下困境企业尽早挽救之需，建议修法增设预重整制度，以有序衔接庭外重组和重整程序。
同时需特别提出的是，对于如新冠肺炎疫情严重影响全球经济低迷等特殊情形，所造成的社会系统性危机，建议修法借鉴国外立法例，增设特殊情形下法律变通适用规则，实施更积极的破产预防安排，减缓、避免企业被申请进入破产清算程序，让企业有舒缓、自救机会。
4.增设府院联动机制
长期以来破产法治文化传播宣传不足，市场主体和社会相关方面对破产制度认识普遍不足，理念观念尚未根本扭转，对破产制度的保护功能更是知之甚少，不善于应用破产制度来解决危机困局。前述府院联动长效机制问题即反映了完善市场退出机制的整体合力尚未形成。而破产案件审理的总括性、综合性特点，离不开社会相关方面的支持配合。笔者注意到正在制定中的民事强制执行法，草案内容设有“协助执行”专节规定，明确有关组织和个人应当协助法院开展破产审理事项的责任义务。故建议破产法修订增设府院联动机制，明确配合法院处理事务的协助主体及其职责，也利于协助主体依法开展协助工作，以此从法律上保障府院联动机制的长效化。
（二）需优化完善的法律制度
1.细化管理人制度
企业破产法第3章以及司法解释对管理人制度中的管理人指定、管理人资格、管理人监督、管理人职责和义务，以及管理人报酬确定等，作了框架性规定。前述管理人制度实施中的诸多问题，反映出管理人制度细化完善的必要性。建议修法进一步明晰管理人职责、细化办案规范、强化管理人履职监督机制、优化管理人指定、完善中介机构进入管理人名册资格标准等，从而督促管理人切实履行好忠实、勤勉义务，有效促进办理破产质效提升。此外，各地行业自治组织“管理人协会”，应有效发挥出行业自治管理的有益作用。目前，管理人协会运作缺乏完备的法律法规依据，而相类似行业组织如律师协会有律师法依据，故建议可借此次修法契机，增加有关管理人协会运作的规定，明晰协会职能定位，促进行业专门化建设。
2.强化债权人权利保障
平等保护全体债权人公平受偿利益是破产制度核心价值目标和独特功能，也是优化法治化营商环境的要义。由于债权人处于信息弱势地位，尤其是债务人财务账册缺失情况下，其应享有的程序权利及其利益往往难以有效保障。针对前述企业破产法对惩戒、威慑损害债权人利益行为乏力问题，建议修法强化维护保障债权人利益的有效举措，兼收并蓄民事诉讼和强制执行程序中妨害民事诉讼强制措施、强制执行手段，以及最高人民法院相关指导意见中的强力措施，细化责任追究规定，如赋予单个债权人可行使的权利项、细化债权人权利行使方式、扩张债权人会议自治权利等，以细化完善债权人权利保障体系，为债权人权益保障提供更丰富的法律手段，更好促进市场诚信体系建设。
此外，针对破产信息化建设快速发展态势，建议修法完善网络债权人会议、网络询价、网络拍卖等规则，在提供各方当事人参加破产程序便利的同时，减少债权人信息获取弱化以及沟通不畅等因素，切实维护好债权人依法享有的权利。
3.完善重整、和解制度
企业破产法就重整、和解制度仅为框架性规定。随着危困企业通过重整、和解途径拯救数量的大幅上升，制度需求和实践经验也不断增长积累。建议修法针对前述重整、和解制度运用率低，制度保护作用还未充分发挥的情况，进一步完善重整、和解制度。
就重整制度而言，企业破产法第8章就重整案件审理流程作了基本规定，前述重整案件审理中的种种问题，需要修法提供更丰富的法律依据，以满足实践所需。建议细化完善重整可行性识别要素、重整计划审查标准、重整计划执行规则、企业信用修复，以及设置重整保护期以鼓励债权人积极参与和支持重整等。界定并规范司法干预与当事人意思自治的关系，注重体现当事人意思自治的债权人会议作用的发挥，如赋予债权人会议对重整期限内进展受挫时债务人救治与否的表决权利，充分体现重整的市场化。同时进一步优化完善清算、重整、和解三个程序之间的相互转换规则，如可否在宣告破产后依债权人意思自治再行回转重整救治、债务人申请破产清算后可否更换申请重整等实践情形，明确程序规则。就和解制度而言，现行破产法第九章关于和解制度的设计相较重整程序更为粗疏，前述和解制度存在的性质定位不清晰、实践中应用少而成功更少等现象有待转变。2021年5月国务院常务会议作出了进一步支持小微企业、个体工商户纾困和发展的部署，最高人民法院也于2022年1月发布了《关于充分发挥司法职能作用助力中小微企业发展的指导意见》，充分发挥灵活简便且成本较低的和解制度作用，有利于中小微企业特别是专精特新企业的生存发展。笔者建议，对促进就业和产业链供应链稳定有着重要作用的中小微企业，修法应充分重视之于小型企业适配度高的和解制度，加以体系化修改完善，如进一步明确和解制度区别于重整制度的定位、适用对象、和解与自行和解制度的界限等；并在现行企业破产法第105条基础上健全自行和解的具体规则，全面细化明确自行和解的定位、适用条件、程序流程、协商规则、和解协议执行监督等，从而让和解制度得到有效应用。
同时，期望修法关注前述小型企业与企业经营者个人债务缠绕交错的特点，可考虑先在“商自然人”范围建立个人破产制度，待条件成熟后再逐步扩大适用对象。同时笔者认为，个人破产应有别于企业破产，自然人不同于拟制法人，个人破产制度应以债务清理为主干，不宜完全比照企业破产程序设置清算、重整、和解三条途径。此外，个人破产制度宜在破产法中设专章为妥，相同程序兼容适用，可将“企业破产法”更名为“破产法”，以妥善处理企业破产和个人破产之间的协调衔接。
4.健全跨境破产制度
前述现行企业破产法关于跨境破产区区一个原则性条文，难以提供充分的制度运行保障和满足保障改革开放之需。最高人民法院与香港特别行政区政府签署的两地法院建立相互认可和协助破产程序的文件，并确定上海、深圳和厦门三地的试点法院开展涉港跨境破产工作，在跨境破产领域跨出了重要一步。建议修法在司法政策和实践探索经验基础上，健全跨境破产制度，完整构建跨境破产程序规则，为实践提供更加完备的跨境破产适用依据，为改革开放丰富法律制度供给。
5.理顺破产法与其它部门法的关系
破产法的特殊性具有搭载其它部门法律的平台特征，具有市场经济“小宪法”之称。建议籍修法契机，进一步理顺破产法与民法典、公司法、证券法、刑法、诉讼法、税法等诸多部门法，以及新制定中的民事强制执行法之间的关系和衔接，以形成更加有机协调的制度体系。如前述恶意逃避或转移财产等损害债权人利益的逃废债行为，适用刑法“虚假破产罪”鲜见、震慑作用微乎其微的状况，期待修法能衔接刑法，明确涉嫌刑事犯罪的移送条件和程序规范，加强打击力度，促进维护市场诚信体系；再如大型企业集团、上市公司债务危机引发的系统风险以及关联企业合并破产，涉及公司法、证券法、土地管理法、税法等部门法，相交领域宜理顺立法宗旨，完善端口衔接，防止适用错位或冲突。从而充分发挥相关部门法的作用，使破产制度全面审计、归集、核查、清理和追责的综合性功能切实发挥出应有成效。
（三）宜规划破产法律制度发展目标
企业破产法颁布实施对于促进我国破产法律制度发展起到了重要作用，特别是在优化法治化营商环境建设的国家战略目标下，破产法实施更是有了长足的进步发展。但回首破产法实施十多年的发展进程，积淀的难题不少，虽期盼修法能够全部解决，但恐难周全，对于有待持续解决的问题，建议可在此次修法中先予规划，明确发展目标。笔者认为，其一，专门化建设是核心基础问题，乃保障专业化建设的重要基础工作。破产审判领域长期处于小众、边缘，专门的审理机构和专业人才储备匮乏。最高人民法院在全国设立破产法庭、实行破产案件集中管辖举措后，促使专业化建设有了跨越性发展。但是，尚未真正独立建制的破产法庭，软硬件配备均有限，后续发展空间小。依目前破产案件增长趋势，较小配备的破产法庭将难以匹配日益繁重的审理任务。建议修法确立破产司法专业化发展目标，基于破产程序“一揽子”终局性解决企业问题、能吸附相关诉讼和执行案件的特殊性，明确在破产法庭发展基础上，条件成熟时设立专门的破产法院，以进一步释放破产制度功效，并促进形成更稳定的专业审理体系和专业人才队伍积淀，根本性保障破产法的有效实施。
其二，为更有效聚集破产办理合力，建议借鉴域外经验，在建立府院联动机制基础上，促进专门的政府破产事务机构设立，促使府院联动机制真正长效化，保障破产法律制度的有效实施。
结语
破产法是市场经济的基本法，对市场主体优胜劣汰、破产企业资源优化再配置具有核心作用。没有完善的市场退出制度，定会给市场经济带来信用垃圾堆积，市场主体的交易安全和秩序得不到保障，缺乏营商环境的稳定预期。热切期待破产法修订再上新进阶，有力保障破产法律制度的有效实施，促进我国经济高质量发展。
